Razones por docena (más la yapa) para modificar la Ley Transitoria

image Jimena Costa Benavides

Introducción.-



El Informe de la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial de la Cámara de Diputados INF. CCJPJ Nº 001/09-10, PROYECTO DE LEY No. 176 /2009 REFERIDO A LA LEY TRANSITORIA DEL RÉGIMEN ELECTORAL, no tuvo debate parlamentario ni debate público, fue firmado solo por seis –los oficialistas- de sus once miembros y contrariamente a lo esperado después de tres años de discurso de cambio, no posibilita la re fundación del Estado después de la aprobación de la nueva Constitución, sino más bien reproduce las deficiencias ya existentes y las profundiza.

Este artículo se concentra en nada más un aspecto: la representación. Es decir, en uno de los pilares fundamentales del funcionamiento de la democracia y si bien era deseable que del Parlamento surja una Ley que posibilite la igual y equitativa participación de todos los bolivianos y bolivianas en todos los puntos del país y de todas las naciones recién constitucionalizadas, este propósito no está presente.

Analizaré doce aspectos específicos, señalando cuáles deficiencias se mantienen del esquema anterior y cuales se empeoran, la yapa la podemos multiplicar muchas veces, porque en diversos artículos de la mencionada Ley se incumple la Constitución en vigencia, la recién aprobada, aquella por la cual existen muertos. Dicho de manera simple, la Ley Transitoria es inconstitucional.

La base fundamental del análisis debe ser pues la Constitución Política del Estado, y a falta de Tribunal Constitucional queda a los ciudadanos el poner en evidencia las observaciones. A modo de resumen, los siguientes puntos son los que en la nueva CPE se refieren a la composición de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) que debe elegirse en diciembre:

Ø 36 Senadores por circunscripción territorial departamental (Art.148.I), cuatro por departamento (Art.148.II), mediante sistema proporcional de acuerdo a Ley (Art.148.III).

Ø 65 Diputados plurinominales por circunscripción departamental (Art.146.II), mediante el sistema de representación que establece la Ley (Art.146.III).

Ø 65 Diputados uninominales (Art.146 .II), por simple mayoría de sufragios (Art.146.III).

Ø Número indeterminado de circunscripciones especiales indígena originario campesinas en aquellos departamentos en los que estos pueblos y naciones indígena originario campesinos constituyan una minoría poblacional (Art.146.VII).

Ø Cuota de 50% para participación de mujeres (Art.147.I).

Ø Participación proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (Art.147.II).

  1. La composición de la Cámara de Diputados.-

El Artículo 146, en el inciso II determina que en cada Departamento, se eligen la mitad de los Diputados en circunscripciones uninominales, la otra mitad se elige en circunscripciones plurinominales departamentales, de las listas encabezadas por los candidatos a Presidente, Vicepresidente y Senadores de la República.

El siguiente cuadro muestra la composición aprobada en la Ley Transitoria:

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En primer lugar, no se cumple la nueva Constitución y se mantiene la distribución que estaba vigente con el anterior ordenamiento constitucional, con el detalle complementario de que al incluirse las circunscripciones especiales indígenas dentro de los escaños -asientos parlamentarios- plurinominales, en realidad se convierten en 84 los escaños uninominales y nada más 46 los plurinominales.

La diferencia está en la forme de elección de los representantes parlamentarios -ahora denominados asambleístas-:

Ø los representantes plurinominales son aquellos que no se eligen de manera directa sino que se eligen a través del voto a Presidente y Vicepresidente de la República en lista cerrada y bloqueada, es decir, que los partidos o agrupaciones inscriben en la Corte Electoral una lista de nombres con un orden específico, y de acuerdo al porcentaje obtenido por el partido y a través de una fórmula proporcional –la D’Hont- los primeros de la lista llegan al Parlamento.

Ø Los representantes uninominales se eligen por voto popular directo por fórmula mayoritaria de mayoría simple, es decir, que se vota por el candidato uninominal y aquel que obtenga la mayoría simple de votos accede al escaño.

Las circunscripciones especiales indígenas son en realidad uninominales con la única diferencia de que el candidato no es representante de un departamento sino de una minoría indígena.

En resumen, la nueva CPE manda 65 plurinominales y 65 uninominales; con la anterior Constitución elegíamos 60 plurinominales y 70 plurinominales; y la Ley Transitoria propone 46 plurinominales frente a 84 uninominales entre departamentales e indígenas.

  1. El diseño de las 14 circunscripciones especiales impide el acceso a la Asamblea Legislativa de representantes de las minorías indígenas.-

El número de escaños propuesto y la fórmula mayoritaria impiden el acceso de las minorías indígenas a la ALP, ya que en cada departamento serán los pueblos con mayor número de población los que elegirán a los asambleístas indígenas. Para poner algunos ejemplos: en el Beni existen 17 pueblos indígenas y se les ha asignado 2 escaños: los Pacahuara son 25, los Guarasugwe son 31, los Mosetén son 101 frente a más de 10.000 Movima, más de 8.000 Chimánes o más de 7.000 Tacana. Por supuesto que los candidatos de las “minorías minoritarias” nunca tendrán votos suficientes para competir con los candidatos de las demás naciones indígenas que son aunque son minoría en el departamento, multiplican cientos de veces la población de otras minorías. El cuadro muestra la población de cada nación de acuerdo a datos oficiales del Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, aunque no con un desglose de Aymaras, Quechuas y Guaranís por departamento.

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Si tomamos en cuenta tales datos, se podrá observar que en el caso de La Paz, Cochabamba, Oruro y Chuquisaca, hay una significativa mayoría de aymaras y quechuas en el área rural que podrían ser los que elijan a los representantes de las minorías, aunque ellos no lo son. En resumen, con ésta propuesta de Ley las minorías quedan excluidas de la Asamblea Legislativa.

  1. La Ley Transitoria mantiene la sobre representación del occidente frente a valles y oriente.-

La anterior distribución de escaños entre los departamentos generaba una sobre representación de los tres departamentos de occidente con 13 escaños más en comparación a valles y oriente, como se observa en el siguiente cuadro:

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Si bien ya se hizo un intento de corregir tal irregularidad antes de las Elecciones 2005 durante el gobierno de Eduardo Rodríguez Veltzé, no fue suficiente, y probablemente el temor a ir a una batalla departamental por escaños es la que lleva al gobierno a mantener la des proporcionalidad. También podría pensarse que la decisión de mantener este esquema tenga más relación con el hecho de que el MAS gana en los tres departamentos de occidente, de modo que es una magnífica forma de tener 13 escaños adicionales de ventaja.

  1. Se profundiza la sub representación urbana ya existente en la distribución de escaños.

Hasta ahora existían 70 circunscripciones uninominales, de las cuales apenas 30 corresponden a las zonas urbanas, y 40 a las zonas rurales del país. De acuerdo a las proyecciones de población oficiales del Instituto Nacional de Estadística (INE), actualmente la población urbana es del 65,5% frente a una población rural del 34,5%. Esto significa que sin las modificaciones de la Ley Transitoria existía la siguiente relación:

65,5% población (urbana) = 43% de escaños

34,5% población (rural) = 57% de escaños

La Ley Transitoria introduce 14 escaños especiales que son rurales -y deben serlo por mandato constitucional- y que como ya se expuso son uninominales. Esto implica que se profundiza de manera preocupante la des proporcionalidad en desmedro de la mayoría de la población:

65,5% población (urbana) = 35,7% de escaños

34,5% población (rural) = 64,3% de escaños

La relación es casi de dos tercios de la población que es urbana que solo puede acceder a un tercio de los escaños, frente a un tercio de la población que es rural que accede a dos tercios de los escaños, de tal modo que las mayorías quedan excluidas.

Los más afectados con ésta relación son los alteños: por ejemplo, la circunscripción 15 cuenta con más de 125.000 electores que tienen un solo diputado, frente a menos de 42.000 electores en la vecina circunscripción 17; en el caso de La Paz la relación es de cerca a 120.000 frente a 42.000; en Cochabamba es de 94.000 frente a 43.000 y así sucesivamente.

Quien piense que en Pando el problema está resuelto se equivoca: la circunscripción 66 tiene cerca de 15.000 electores frente a las circunscripciones 67 y 68 que no llegan a 5.000. En todos los casos se repite el problema, y probablemente sea mayor de lo que muestran los siguientes cuadros ya que se refieren a la cantidad de población en cada circunscripción uninominal en las Elecciones de 2005. Si tomamos en cuenta que en algunas zonas el crecimiento demográfico llega al 42% -cuando lo normal es 6%- deberemos preocuparnos más.


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  1. La base de distribución de escaños es el Censo Nacional del 2001 lo que provoca una sub representación de Santa Cruz y Tarija.-

Han pasado casi 9 años de realizado el último Censo Nacional, y en este periodo y por razones especialmente laborales la migración hacia el oriente y hacia el sur del país se ha acelerado, tanto así que en Potosí se quedaron sin albañiles ya que todos se van a Tarija. Este aspecto produce una desproporcionalidad mayor a la ya existente y que la Ley Transitoria de ninguna manera corrige, claro, otra vez, podría tener que ver con el hecho de que en dichos departamentos la mayoría del voto es de la oposición. El siguiente cuadro muestra las proyecciones de población oficiales del INE.

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El ejemplo más claro es el caso de la relación La Paz-Santa Cruz, cuya diferencia es de pocos más de 50.000 habitantes, sin embargo La Paz cuenta con 4 escaños más que Santa Cruz.

  1. La cuota de mujeres (50%) es inaplicable por el diseño y las formulas electorales de la Ley Transitoria.-

La introducción de la cuota de mujeres en los diferentes países puso en evidencia que no es posible de ser aplicada sin tomar en cuenta no solo la alternancia sino la fórmula electoral. En todos los continentes en general, y en América Latina en particular es más difícil de alcanzar debido a la cultura política que se caracteriza por ser patriarcal, por lo que ni siquiera las mujeres votan por mujeres. Cuando la decisión se encuentra entre una candidata y un candidato, generalmente gana el hombre y solo las mujeres llegan al Parlamento como excepción a la regla.

De este modo, las mujeres tienen menos oportunidades de llegar al Parlamento con formulas mayoritarias de elección directa, como es el caso de las circunscripciones uninominales. Desde que se aplica la cuota en Bolivia en la Elección General de 1997, solo han sido 15 las mujeres titulares que han llegado a la Cámara de Diputados por elección uninominal directa, de un total de 209 representantes: de 69 en 1997 llegan 2 mujeres; de 70 en 2002 llegan 8; y de 70 en 2005 llegan 5. El siguiente cuadro muestra el porcentaje de mujeres titulares electas en cada caso, quiénes fueron elegidas y por qué partidos.

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Es importante notar que en la última elección las mujeres han disminuído casi a la mitad. La paradoja de la inclusión indígena es la exclusion de mujeres.

Si tomamos en cuenta esta tendencia histórica de una década y que la Ley propone un incremento a 84 escaños de elección directa por mayoría simple, las mujeres tienen menos oportunidades de acceder a un escaño.

Por otra parte, la tendencia histórica de las mujeres electas por vía plurinominal es mayor, pero no llega al 30% sino al 28%. Por supuesto, no existía la alternancia H-M, M-H, pero esta no se aplica a cabalidad tomando en cuenta que las organizaciones políticas siempre ponen a “sus mejores hombres” a la cabeza de la lista, de modo que cuando un partido accede a un número impar de escaños plurinominales, siempre llegan más hombres: 2 de 3, 3 de 5, y así sucesivamente, de modo que es imposible pensar en el 50%.

De cualquier manera, podríamos ser optimistas y pensar que lleguen 23 de 46 plurinominales mujeres, aunque la tendencia realista muestra que serán alrededor de 18 de 46.

En cuanto al número de senadoras, la aplicación de la fórmula proporcional D’Hont con divisores naturales a la Cámara Alta con 4 representantes por departamento, produce una relación de 3 a 1, es decir 3 hombres frente a 1 sola mujer.

El cuadro muestra un ejercicio de aplicación de la fórmula D’Hont al Senado con tres resultados posibles sobre la base de un total de 100 votos, con diferentes ditribuciones y con alternancia:

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Es probable que solo lleguen 9 mujeres de los 36 escaños en el senado, y la relación final del total de mujeres en la ALP sería la que se observa en los siguientes cuadros, en un escenario optimista y otro más realista, que muestran que por las características que propone la Ley Transitoria a pesar del discurso del 50%, es muy difícil lograr el 30%:

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  1. La Ley define la formula electoral y la composición de las Asambleas Legislativas Departamentales desconociendo la autonomía que les reconoce la CPE.-

El siguiente cuadro muestra la propuesta oficial aprobada en el Informe de Diputados, que por supuesto garantiza el control hasta de ¾ partes de las Asambleas Legislativas Departamentales (ALD) para la población rural, pero el problema de fondo no se encuentra en la composición de las ALD ni en las fórmulas electorales propuestas, sino que es un problema de principio: No es aceptable que el Parlamento Nacional defina las características de las ALD cuando la CPE les reconoce la autonomía.

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Disposición Transitoria Tercera.

I. Los departamentos que optaron por las autonomías departamentales en el referendo del 2 de julio de 2006, accederán directamente al régimen de autonomías departamentales, de acuerdo con la Constitución.

Son solo y exclusivamente las ALD de departamentos autónomos las que deben definir la composición, la fórmula electoral y demás características que regirán en cada departamento. En ninguno de los artículos transitorios de la CPE aprobada el 25 de enero se le da al Parlamento tal potestad, y ni siquiera se les otorga la atribución para definir las reglas de juego de la elección de abril de 2010. El artículo transitorio primero señala claramente que el Parlamento tiene un plazo de 60 días para reformar el Código Electoral para preparar la Elección de Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados el 6 de diciembre de este año, es decir, que -otra yapa- aquí también la Ley Transitoria es inconstitucional:

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Primera. I. El Congreso de la República en el plazo de 60 días desde la promulgación de la presente Constitución, sancionará un nuevo régimen electoral para la elección de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Presidente y Vicepresidente de la República; la elección tendrá lugar el día 6 de diciembre de 2009.

II. Los mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos periodos de funciones.

III. Las elecciones de autoridades departamentales y municipales se realizarán el 4 de abril de 2010.

IV. Excepcionalmente se prorroga el mandato de Alcaldes, Concejales Municipales y Prefectos de Departamento hasta la posesión de las nuevas autoridades electas de conformidad con el párrafo anterior.

V. El número total de asambleístas elegidas y elegidos por departamento en la primera elección de la Asamblea Legislativa Plurinacional será el mismo que en el Congreso Nacional cesante.

  1. La fórmula electoral ( D’Hont) que propone la Ley concentra escaños en el partido ganador e impide el ingreso al parlamento de los partidos pequeños.-

La formula D’Hont es la más desproporcional de las fórmulas electorales proporcionales porque concentra escaños en el partido ganador y evita el ingreso al Parlamento de los partidos pequeños, lo que a su vez va contra el pluralismo que es fundamento de la democracia. Es una fórmula adecuada para sistemas bipartidarios polarizados, lo que no ha sido nunca característica de la democracia boliviana.

La introducción de ésta fórmula en la normativa boliviana responde al interés de los partidos denominados “tradicionales” de “simplificar” el proceso de concertación en el Parlamento, disminuyendo el número de partidos miembros. En resumen, ha sido la incapacidad de los políticos de lograr consensos lo que produjo la introducción de ésta fórmula.

En lugar de optar por formulas más proporcionales, la Ley Transitoria mantiene la D’Hont para la elección de plurinominales. Los siguientes ejemplos de distribución de los 60 escaños plurinominales en Diputados con una aplicación de las fórmulas D´Hont y Saint Lague a los resultados oficiales de las Elecciones 2005, muestran que nada más sustituyendo los números naturales de la D’Hont por números impares de la Saint Lague podría entrar un quinto partido a la Cámara Baja, lo que es muy deseable en una sociedad pluricultural, hoy plurinacional, abigarrada y diversa.

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  1. La fórmula D’Hont aplicada al Senado garantiza al MAS el control de ambas Cámaras.

La fórmula electoral que se aplicó al Senado en elecciones anteriores fue la de mayoría y minoría, es decir: el partido ganador en el departamento se llevaba dos escaños, y la primera minoría 1.

La aplicación de la fórmula D’Hont al Senado más el incremento de 1 senador por departamento, garantiza el control de ambas cámaras para el partido ganador.

El control de ambas cámaras por un solo partido es absolutamente inconveniente en términos democráticos, porque se diluye la función de control y fiscalización que tiene el Parlamento sobre el gobierno, por lo que desaparecen los “pesos y contrapesos” y se produce un “piedra libre” en el uso de los recursos públicos.

En la historia democrática contemporánea boliviana se produjo tal hecho con la Mega Coalición de Bánzer en 1997, que cómo todos recordamos se convirtió en el inicio de la crisis que no logramos superar hasta el presente: corrupción, cuoteo, nepotismo, tráfico de influencias, ineficiencia de gestión son solo algunos de los rasgos que se producen cuando desaparece la fiscalización parlamentaria.

Pierde también sentido la existencia de dos cámaras en el Parlamento, ya que el propósito de que existan ambas es precisamente para buscar equilibrios y evitar el uso arbitrario del poder, peor aún en sociedades con cultura política presidencialista como es la nuestra. Los siguientes ejemplos aplicados a los resultados de las Elecciones Generales 2005 en la Cámara de Senadores muestran las variaciones: el primer cuadro expresa la actual distribución por mayoría y minoría y el siguiente la misma fórmula pero con 36 escaños.

La aplicación de la D’Hont garantiza el control del Senado, la aplicación de la Saint Lague muestra las variaciones que se producen cuando se modifica la fórmula electoral:

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  1. No existe ninguna garantía de transparencia del voto en el exterior.-

El acápite referido al voto en el exterior no ofrece ninguna garantía de que los resultados de la votación sean los que lleguen a la Corte, ya que se trasladan en valija diplomática y con copia al Cónsul.

Si tomamos en cuenta que la gran mayoría de funcionarios del servicio exterior no son de carrera sino que vienen de decisiones políticas del gobierno, debemos desconfiar, ya que el Poder Ejecutivo interviene en un proceso que solo debe ser administrado por el órgano electoral, todo ello, sin mencionar la desconfianza de un nuevo padrón con problemas de doble carnetización y con un padrón interno “trucho”.

ARTÍCULO 45.- REGISTRO ANTE NOTARIOS

Las ciudadanas y ciudadanos bolivianos residentes en el extranjero, para habilitarse como electores, se inscribirán en el padrón electoral ante los Notarios Electorales designados por el Órgano Electoral, los que realizarán sus actividades en las diferentes representaciones diplomáticas y consulares del país.

ARTÍCULO 47.- LIBROS Y DOCUMENTOS DEL PADRÓN

III. Concluido el registro de ciudadanos en el exterior, los libros de inscripción y los formularios de empadronamiento debidamente llenados serán enviados, en sobre lacrado y utilizando la valija diplomática, a la Corte Nacional Electoral.

IV. Los Notarios dejarán una copia de los libros y documentos de empadronamiento, debidamente legalizada por el funcionario diplomático o consular respectivo, en la sede de la Embajada o Consulado donde se realizó el registro. La legalización estará exenta de los valores consulares.

  1. La imposición de tres organizaciones para presentar candidatos en las circunscripciones especiales es inconstitucional.-

La Ley Transitoria señala que en las circunscripciones especiales indígenas, solo podrán postular candidatos la CSUTCB, la CIDOB y la CONAMAQ, va en contra del Artículo 209 de la nueva Constitución que señala:

CAPÍTULO SEGUNDO

REPRESENTACIÓN POLÍTICA

Artículo 209. Las candidatas y los candidatos a los cargos públicos electos, con excepción de los cargos elegibles del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional serán postuladas y postulados a través de las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las agrupaciones ciudadanas y los partidos políticos, en igualdad de condiciones y de acuerdo con la ley.

Pero lo más importante es que en el artículo 26 la CPE señala:

SECCIÓN II

DERECHOS POLÍTICOS

Artículo 26. I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

II. El derecho a la participación comprende:

1. La organización con fines de participación política, conforme a la Constitución y a la ley.

2. El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a partir de los dieciocho años cumplidos.

3. Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio.

4. La elección, designación y nominación directa de los representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus normas y procedimientos propios.

5. La fiscalización de los actos de la función pública.

De este modo, la restricción a la participación de otras organizaciones políticas en las circunscripciones especiales indígenas atenta contra el pluralismo político reconocido en la CPE, pero sobre todo, impide el ejercicio de los derechos políticos de los pueblos o naciones indígenas que no pueden elegir a sus candidatos libremente.

  1. La Ley Transitoria no respeta la proporcionalidad de la participación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.-

El Artículo 147 señala claramente que se debe garantizar la proporcionalidad de la participación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y la Ley Transitoria tampoco respeta la CPE en este aspecto, ya que si bien los 14 escaños destinados a circunscripciones especiales indígenas se acercan al porcentaje de población de los pueblos minoritarios en circunscripción nacional, la población indígena Aymara y Quechua no cuenta con proporcionalidad en ningún tipo de escaño de la ALP.

Tampoco existe proporcionalidad de las naciones y pueblos indígena originario campesinos en la Cámara de Senadores, ni en los escaños plurinominales. La CPE señala lo siguiente:

Artículo 147. I En la elección de asambleístas se garantizará la igual participación de hombres y mujeres.

II. En la elección de asambleístas se garantizará la participación proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

III. La ley determinará las circunscripciones especiales indígena originario campesinas, donde no deberán ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, ni la continuidad geográfica.

  1. La yapa: el Parlamento actual no tiene competencias para convocar a Referéndum sobre autonomías y para aprobación de Estatutos Autonómicos.

El Referéndum sobre Autonomías realizado el 2 de julio de 2006 fue vinculante a la Asamblea Constituyente, es decir, que en los departamentos dónde ganó el NO a las autonomías ésta decisión debe ser respetada y el oficialismo no puede obligar a los paceños, cochabambinos, orureños, potosinos y chuquisaqueños a manifestarse nuevamente sobre algo que ya está decidido.

La única manera de modificar tal decisión es a partir de una iniciativa legislativa ciudadana en cada uno de estos departamentos, que con el número de firmas señalado por Ley de Referéndum puede solicitarle al Parlamento que realice tal convocatoria.

Conclusiones.-

Existen soluciones para cada una de las observaciones:

  • Respetar la Constitución
  • Redistribución de escaños entre departamentos y dentro de los departamentos
  • Respetar la Constitución
  • Sustituir la fórmula D’Hont por la Saint Lague en Plurinominales; y aplicar mayoría-minoría al Senado: 2 al ganador, 1 a la primera minoría, 1 a la segunda minoría o listas separadas; uninominales por mayoría absoluta
  • Respetar la Constitución

Soluciones no faltan, y las conclusiones … creo que usted ya las tiene.

Marzo, 2009.

Jimena Costa.