Panorama general: un nuevo clima para el desarrollo
En estos 30 últimos años, la proporción de la población en situación de pobreza extrema ha bajado de la mitad a una cuarta parte . Ahora, es mucho menor la proporción de niños malnutridos y con riesgo de muerte prematura. El acceso a la infraestructura moderna está mucho más generalizado. Un factor decisivo para el progreso ha sido el rápido crecimiento económico impulsado por la innovación tecnológica y la reforma institucional, en particular en los países de ingreso mediano de nuestros días, donde los ingresos per cápita se han duplicado. No obstante, las necesidades continúan siendo enormes, y, por primera vez en la historia, este año se ha superado el umbral de los 1.000 millones de personas hambrientas. Cuando son todavía tantos los que viven en la pobreza y sufren hambre, el crecimiento y la mitigación de la pobreza continúan siendo la prioridad dominante para los países en desarrollo.
El cambio climático complica todavía más este desafío. En primer lugar, sus efectos son ya visibles: más sequías, más inundaciones, tormentas más fuertes y más olas de calor, que someten a duras pruebas a las personas, las empresas y los gobiernos, y reducen los recursos disponibles para el desarrollo. En segundo lugar, un cambio climático continuado, con el ritmo actual, planteará desafíos cada vez más graves para el desarrollo. A finales del siglo, podría llevar a un calentamiento de 5°C o más con respecto a la era preindustrial y a un mundo muy distinto, con más episodios atmosféricos extremos, la mayoría de los ecosistemas sometidos a estrés y en proceso de cambio, muchas especies condenadas a la extinción y naciones insulares enteras amenazadas de inundación. Es probable que, aunque hagamos todo lo que está de nuestra parte, no podamos evitar que las temperaturas sean al menos 2°C superiores a las de la era preindustrial, y este calentamiento requerirá considerables esfuerzos de adaptación.
Los países de ingreso alto pueden y deben reducir su huella de carbono. No pueden continuar acaparando una parte desproporcionada e insostenible de los bienes comunes atmosféricos. Pero los países en desarrollo —cuyas emisiones medias per cápita son un tercio de las de los países de ingreso alto — necesitan expansiones masivas de la energía, el transporte, los sistemas urbanos y la producción agrícola. Estas ampliaciones imprescindibles, si se llevan a cabo con las tecnologías e intensidades de carbono tradicionales, producirán más gases de efecto invernadero, y por lo tanto más cambio climático. El interrogante que se plantea no es simplemente cómo conseguir un desarrollo con mayor capacidad de resistencia al cambio climático, sino cómo impulsar el crecimiento y la prosperidad sin provocar un cambio climático “peligroso”.
La política sobre el cambio climático no es un simple dilema entre un mundo con un nivel alto o un nivel bajo de crecimiento y de carbono, en cuyo caso se trataría simplemente de elegir entre crecer o conservar el planeta. Son muchas las ineficiencias que motivan la elevada intensidad de carbono actual. Por ejemplo, las actuales tecnologías y prácticas recomendables podrían reducir el consumo de energía en el sector de la industria y la electricidad entre un 20% y un 30%, con lo que se reduciría la huella de carbono sin necesidad de sacrificar el crecimiento. Muchas medidas de mitigación —es decir, cambios para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero— tienen importantes beneficios colaterales en la salud pública, la seguridad de la energía, la sostenibilidad ambiental y los ahorros financieros. En África, por ejemplo, las oportunidades de mitigación están vinculadas con una ordenación más sostenible de las tierras y los bosques, con el uso y desarrollo de la energía limpia (por ejemplo, geotérmica o hidroeléctrica) y con la creación de sistemas de transporte urbano sostenibles. Por ello, el programa de mitigación en África será probablemente compatible con un mayor desarrollo. De igual manera lo es en América Latina.
En el pasado ha habido una fuerte relación entre mayores niveles de riqueza y prosperidad y mayor producción de gases de efecto invernadero, pero esta relación no es inevitable. No puede decirse lo mismo de algunos modelos de consumo y producción. Aun cuando se excluyan los países productores de petróleo, las emisiones per cápita en algunos países de ingreso alto son cuatro veces mayores que en otros, ya que van desde 7 t. de dióxido de carbono equivalente (CO2e) per cápita en Suiza hasta 27 en Australia y Luxemburgo.
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La dependencia de los combustibles fósiles no puede calificarse de inevitable, dados los pocos esfuerzos realizados para encontrar soluciones alternativas. Mientras que las subvenciones mundiales a los productos del petróleo ascienden a unos US$150.000 millones anuales, el gasto público en investigación, desarrollo y despliegue (IDD) de la energía se ha mantenido en torno a los US$10.000 millones durante decenios, con excepción de una breve subida durante la crisis del petróleo. Ello representa el 4% del total de la IDD pública. El gasto privado en IDD en energía, situado entre US$40.000 millones y US$60.000 millones anuales, representa el 0,5% de los ingresos privados, es decir, una mínima parte de lo que invierten en IDD algunos sectores innovadores, como el de las telecomunicaciones (8%) o el de los productos farmacéuticos (15%).Para llegar a un mundo con bajo nivel de carbono gracias a la innovación tecnológica y a las correspondientes reformas institucionales, hay que comenzar con una intervención inmediata y agresiva por parte de los países de ingreso alto con el fin de reducir su huella de carbono insostenible. De esa manera se libraría espacio en los bienes comunes atmosféricos. En particular, un compromiso creíble por parte de los países de ingreso alto de reducir drásticamente sus emisiones estimularía la IDD necesaria de nuevas tecnologías y procesos relacionados con la energía, el transporte, la industria y la agricultura. Y una demanda considerable y previsible de tecnologías alternativas reducirá su precio y ayudará a hacerlas competitivas con los combustibles fósiles. Sólo con nuevas tecnologías y precios competitivos podrá frenarse el cambio climático sin renunciar al crecimiento.
Los países en desarrollo tienen la posibilidad de adoptar trayectorias con un nivel más bajo de carbono sin poner en peligro el desarrollo, pero la situación varía según los países y dependerá del grado de asistencia financiera y técnica recibida de los países de ingreso alto. Esta asistencia sería equitativa (y en consonancia con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992, o CMNUCC): los países de ingreso alto, con una sexta parte de la población mundial, producen casi dos tercios de los gases de efecto invernadero existentes en la atmósfera. Sería también eficiente: los ahorros conseguidos con la ayuda destinada a financiar actividades tempranas de financiamiento en los países en desarrollo —por ejemplo, mediante la construcción de infraestructuras y viviendas en los próximos decenios— son tan considerables que representan beneficios económicos claros para todos . No obstante, el diseño, por no hablar de la aplicación, de un acuerdo internacional que implique transferencias de recursos considerables, estables y previsibles no es una tarea fácil.
Los países en desarrollo, en particular los más pobres y más vulnerables, necesitarán también ayuda para adaptarse al cambio climático. Soportan ya los episodios atmosféricos más extremos. E incluso un calentamiento adicional relativamente modesto supondrá grandes ajustes en el diseño y ejecución de la política de desarrollo, en las formas de vivir y ganarse la vida y en los peligros y las oportunidades que se deben tener en cuenta.
La actual crisis financiera no puede servir de excusa para relegar el cambio climático a un segundo plano. En promedio, una crisis financiera dura menos de dos años y provoca una pérdida del 3% del producto interno bruto (PIB), que posteriormente se compensa con un crecimiento de más del 20% durante ocho años de recuperación y prosperidad. A pesar de todo el daño que puedan causar, las crisis financieras son pasajeras. No ocurre así con la creciente amenaza del cambio climático. ¿Por qué?
Porque el tiempo no juega a nuestro favor. Los impactos de los gases de efecto invernadero depositados en la atmósfera durarán decenios, e incluso milenios, lo que hace muy difícil el regreso a un nivel “seguro”. Esta inercia del sistema climático limita gravemente la posibilidad de compensar los modestos esfuerzos actuales con una mitigación acelerada en el futuro . Los retrasos aumentan también los costos debido a que los efectos se intensifican, y las opciones baratas de mitigación desaparecen a medida que las economías se ven condenadas a una infraestructura y a estilos de vida con altos niveles de carbono, cuyo resultado es una inercia todavía mayor.
Se necesita una intervención inmediata para mantener el calentamiento lo más próximo posible a los 2°C. No es que ese nivel de calentamiento sea deseable, pero es probablemente lo más que podemos hacer. Entre los economistas no hay consenso en que ésta sea la solución económica óptima. No obstante, en círculos oficiales y científicos hay cada vez más acuerdo en que la opción más responsable en estos momentos es un calentamiento de 2°C.
En este informe se ratifica esa posición. Desde la perspectiva del desarrollo, un calentamiento muy superior a los 2°C es sencillamente inaceptable. Por otro lado, para mantener el objetivo de los 2°C se necesitarán grandes cambios en los estilos de vida, una verdadera revolución en el sector de la energía y una transformación en la forma en que gestionamos las tierras y bosques. Se necesitaría también una adaptación considerable. Para hacer frente al cambio climático se necesitará toda la capacidad de innovación e inventiva de que el hombre es capaz.
Inercia, equidad e inventiva son tres temas omnipresentes en este informe. La inercia es la característica distintiva del desafío climático: es la razón por la que tenemos que intervenir de inmediato. La equidad es la clave para llegar a un acuerdo mundial eficaz, para generar la confianza necesaria para encontrar una solución eficiente a esta tragedia de los bienes comunes: es la razón por la que tenemos que actuar de común acuerdo.
Y la inventiva es la única respuesta posible a un problema que es política y científicamente complejo, la calidad que nos permitiría actuar de distinta manera a como lo hemos hecho en el pasado. Actuar ahora, de común acuerdo y de manera diferente: ésos son los pasos que pueden situar a nuestro alcance un mundo con un planteamiento climático inteligente. Pero lo primero de todo es convencerse de que la intervención está justificada.
Argumentos en favor de la acción
La temperatura media de la Tierra ha subido ya casi 1°C desde comienzos del período industrial. En palabras del Cuarto informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), documento basado en el consenso de más de 2.000 científicos representantes de todos los países de las Naciones Unidas, “el calentamiento del sistema climático es inequívoco”. Las concentraciones atmosféricas mundiales de CO2, el más importante de los gases de efecto invernadero, oscilaron entre 200 y 300 partes por millón (ppm) durante 800.000 años, pero se dispararon hasta aproximadamente 387 ppm en los últimos 150 años, debido sobre todo a la quema de combustibles fósiles y, en menor medida, a la agricultura y al cambio del uso de la tierra. Un decenio después de que el Protocolo de Kyoto fijara límites a las emisiones internacionales de carbono, en el momento en que los países en desarrollo entran en el primer período de rigurosa contabilidad de sus emisiones, los gases de efecto invernadero en la atmósfera siguen aumentando. Y lo que es peor, están aumentando a un ritmo acelerado.
Los efectos del cambio climático se hacen ya patentes en las temperaturas medias más elevadas del aire y del océano, en el derretimiento generalizado de la nieve y el hielo y en la subida del nivel del mar. Los días fríos, las noches frías y las heladas son ahora menos frecuentes, lo contrario que las olas de calor. Las precipitaciones han aumentado en el mundo, aun cuando Australia, Asia central, la cuenca del Mediterráneo, el Sahel, el oeste de los Estados Unidos y muchas otras regiones han experimentado sequías más frecuentes e intensas. Las precipitaciones abundantes y las grandes inundaciones son más numerosas, y los daños —y muy probablemente la intensidad— de las tormentas y los ciclones tropicales han aumentado.
El cambio climático amenaza a todo, pero en particular a los países en desarrollo
Un cambio climático incontrolado podría provocar, ya en este siglo, un calentamiento de más de 5°C, que es precisamente la diferencia entre el clima de hoy y la última era glacial, cuando los glaciares llegaron a Europa central y al norte de los Estados Unidos. Ese cambio tardó milenios; el cambio climático inducido por el hombre se produce en el plazo de un siglo, lo que deja poco tiempo para que las sociedades y los ecosistemas se adapten a este ritmo tan rápido. Un cambio tan drástico de la temperatura provocaría grandes perturbaciones en ecosistemas fundamentales para nuestras sociedades y economías, como la extinción paulatina de los bosques amazónicos, la pérdida completa de los glaciares en los Andes y el Himalaya, y la rápida acidificación del océano, cuyo resultado sería la perturbación de los ecosistemas marinos y la muerte de los arrecifes de coral.
La velocidad y magnitud del cambio podría condenar a la extinción a más del 50% de las especies. Los niveles del mar podrían subir 1 m en el presente siglo, lo que representaría una amenaza para más de 60 millones de personas y US$200.000 millones de activos sólo en los países en desarrollo. La productividad agrícola disminuiría probablemente en todo el mundo, sobre todo en los trópicos, aun cuando se introdujeran cambios espectaculares en las prácticas agrícolas. Más de tres millones adicionales de personas podrían fallecer cada año como consecuencia de la malnutrición.
Incluso un calentamiento de 2°C por encima de las temperaturas preindustriales provocaría nuevas pautas atmosféricas con consecuencias de alcance mundial. La mayor variabilidad atmosférica, los episodios extremos más frecuentes e intensos y una mayor exposición a las mareas de tormenta en las costas provocarían un riesgo mucho mayor de efectos catastróficos e irreversibles. Entre 100 millones y 400 millones más de personas correrían riesgo de padecer hambre. Y entre 1.000 millones y 2.000 millones más de personas quizá dejen de tener agua suficiente para atender sus necesidades.
Los países en desarrollo están más expuestos y tienen menos capacidad de resistencia a los riesgos climáticos. Las consecuencias se sufrirán en forma desproporcionada en los países en desarrollo. Un calentamiento de 2°C podría provocar una reducción permanente del 4% al 5% del ingreso anual per cápita en África y en Asia meridional, frente a pérdidas mínimas en los países de ingreso alto y una caída del PIB medio mundial de aproximadamente el 1%. Estas pérdidas se deberían a los impactos provocados en la agricultura, sector importante para las economías tanto de África como de Asia meridional.
Se estima que los países en desarrollo soportarán la mayor parte de los costos provocados por los daños: entre el 75% y el 80% .
Los países en desarrollo tienen una gran dependencia de los servicios del ecosistema y del capital natural para la producción de los sectores muy vinculados con el clima. Gran parte de su población vive en lugares físicamente expuestos y en condiciones económicamente precarias. Su capacidad financiera e institucional para la adaptación es limitada. Las autoridades de algunos países en desarrollo observan ya que una parte más considerable de su presupuesto para el desarrollo tiene que desviarse para hacer frente a las emergencias de origen atmosférico.
Los países de ingreso elevado se verán también afectados incluso por un calentamiento moderado. Es más, es probable que los daños per cápita sean mayores en los países más ricos, ya que representan el 16% de la población mundial y podrían soportar entre el 20% y el 25% de los costos de los impactos climáticos. Por otro lado, por ser mucho más ricos, están en mejores condiciones de hacer frente a esos efectos. El cambio climático provocará estragos en todos los lugares, pero aumentará la diferencia entre países desarrollados y en desarrollo.
El crecimiento: Condición necesaria, pero no suficiente, para lograr una mayor capacidad de resistencia. El crecimiento económico es necesario para reducir la pobreza y es la base para lograr una mayor capacidad de resistencia al cambio climático en los países pobres.
Pero, por sí solo, no es la respuesta al cambio climático. No es probable que el crecimiento sea lo bastante rápido como para ayudar a los países más pobres, y puede aumentar la vulnerabilidad a los riesgos climáticos. El crecimiento tampoco suele ser lo bastante equitativo como para ofrecer protección a los más pobres y más vulnerables.
Tampoco garantiza el buen funcionamiento de las instituciones clave. Y, si tiene un alto nivel de intensidad de carbono, provocará un calentamiento todavía mayor.
No hay ninguna razón para pensar que una trayectoria con bajo nivel de carbono deba frenar necesariamente el crecimiento económico: muchos de los reglamentos ambientales fueron precedidos por alertas de pérdidas masivas de empleo y de colapso de la industria, pocas de las cuales se hicieron realidad. No obstante, es evidente que los costos de transición son considerables, en particular por lo que respecta al desarrollo de tecnologías con bajo nivel de carbono y de infraestructura para la energía, el transporte, la vivienda, la urbanización y el desarrollo rural.
Dos argumentos esgrimidos con frecuencia son que estos costos de transición son inaceptables, dada la necesidad urgente de otras inversiones más inmediatas en los países pobres, y que debería evitarse sacrificar el bienestar de las personas pobres de hoy en aras de generaciones futuras, quizá más ricas. Esas preocupaciones están justificadas. Pero también es cierto que hay argumentos económicos convincentes en favor de una intervención ambiciosa en el frente del cambio climático.
Consideraciones económicas del cambio climático: La reducción del riesgo climático es asequible
El cambio climático es costoso, cualquiera que sea la política elegida. Reducir el gasto en mitigación significará un mayor gasto en adaptación y la aceptación de mayores daños: el costo de la acción debe compararse con el de la inacción. Pero, como se examina en él, la comparación es compleja, dada la considerable incertidumbre acerca de las tecnologías disponibles en el futuro (y su costo), la capacidad de adaptación de las sociedades y los ecosistemas (y su precio), el alcance de los daños que provocará una mayor concentración de gases de efecto invernadero y las temperaturas que podrían representar umbrales o puntos de inflexión más allá de los cuales se producirían impactos catastróficos (véase Science Focus). La comparación se complica también por las consideraciones distributivas a lo largo del tiempo (la mitigación conseguida por una generación produce beneficios para muchas generaciones futuras) y del espacio (algunas zonas son más vulnerables que otras, lo que significa que es mayor la probabilidad de que respalden esfuerzos mundiales de mitigación más decididos). Otra complicación es cómo valorar la pérdida de vidas, medios de subsistencia y servicios no vinculados con el mercado, como la biodiversidad y los servicios del ecosistema.
Los economistas han tratado normalmente de determinar la política climática óptima utilizando el análisis de costos-beneficios. Pero, los resultados dependen de determinados supuestos sobre las incertidumbres existentes y de las opciones normativas adoptadas acerca de la distribución y la medición (un entusiasta de la tecnología, que prevé que el impacto del cambio climático será relativamente modesto y se producirá en forma gradual a lo largo del tiempo y que dejará en gran parte de lado lo que pueda ocurrir en el futuro, se conformará por el momento con una intervención modesta; lo contrario ocurriría desde una perspectiva tecnológica pesimista). Por eso, los economistas no llegan a ponerse de acuerdo en cuál es la trayectoria del carbono económica o socialmente más indicada. Pero comienza a haber algunas coincidencias. En los principales modelos, los beneficios de la estabilización superan a los costos con un calentamiento de 2,5°C (aunque no necesariamente con una subida de 2°C). Y en todos se concluye que sería un desastre continuar como hasta ahora (es decir, renunciar a todo esfuerzo de mitigación).
Los partidarios de una reducción más gradual de las emisiones concluyen que el objetivo más acertado —el que representará el menor costo total (es decir, la suma de los costos del impacto y la mitigación) — podría ser muy superior a los 3°C. Pero observan que el costo incremental de mantener un calentamiento de aproximadamente 2°C sería modesto: menos de la mitad 1% del PIB.
En otras palabras, los costos totales de la opción de los 2°C no son mucho mayores que los costos totales de la opción económica óptima, mucho menos ambiciosa. ¿Por qué? En parte porque el ahorro de una menor mitigación se ve contrarrestado en gran medida por los costos adicionales de impactos más graves o un mayor gasto en concepto de adaptación . En parte también porque la diferencia real entre una intervención ambiciosa y modesta contra el cambio climático corresponde a costos que se producirán en el futuro, y que los gradualistas descuentan considerablemente.
Las grandes incertidumbres acerca de las posibles pérdidas asociadas con el cambio climático y la posibilidad de riesgos catastróficos pueden justificar una intervención más temprana y más agresiva que la que recomendaría el análisis de costos-beneficios. Esta cifra incremental podría interpretarse como una prima de seguro para mantener el cambio climático dentro de lo que los científicos consideran como una banda más segura. El gasto de menos de la mitad del 1% del PIB en concepto de “seguro del clima” podría ser muy bien una propuesta socialmente aceptable: el mundo gasta hoy el 3% del PIB mundial en seguros.
Además de la cuestión del “seguro del clima”, habría que aclarar cuáles podrían ser los costos de mitigación resultantes, y las correspondientes necesidades de financiamiento. A mediano plazo, las estimaciones de los costos de mitigación en los países en desarrollo oscilan entre US$140.000 y US175.000 millones anuales para 2030.
Ello representa los costos incrementales con respecto a un escenario de mantenimiento de la situación actual. En cambio, las necesidades de financiamiento serían mayores, ya que muchos de los ahorros asociados con el nivel más bajo de los costos de explotación, gracias a los progresos de la energía renovable y la eficiencia energética, sólo se hacen realidad con el paso del tiempo. Por ejemplo, McKinsey estima que, si bien el costo incremental en 2030 sería de US$175.000 millones, las inversiones iníciales necesarias ascenderían a US$563.000 millones por encima de las necesidades de inversión en un escenario sin cambios. McKinsey observa que esa cifra equivale a un aumento de aproximadamente el 3% de las inversiones mundiales en ese escenario continuista, lo que significa que estaría al alcance de los mercados financieros mundiales. No obstante, los países en desarrollo han tenido tradicionalmente problemas de financiamiento, lo que ha dado lugar a una inversión insuficiente en infraestructura así como a un sesgo en favor de opciones energéticas con bajos costos iníciales de capital, aunque estas opciones resulten eventualmente en costo totales mayores. Por ello, debe darse prioridad a la búsqueda de mecanismos de financiamiento adecuados.
¿Qué ocurriría con un planteamiento a más largo plazo? Los costos de la mitigación aumentarán con el tiempo en consonancia con el crecimiento de la población y de las necesidades energéticas, pero también aumentarán los ingresos. En consecuencia, el valor actualizado de los costos mundiales de la mitigación hasta 2100 se mantendría en un nivel muy inferior al 1% del PIB mundial, que según las estimaciones oscilaría entre el 0,3% y el 0,7% del PIB. No obstante, los costos de mitigación de los países en desarrollo representarían una proporción mayor de su propio PIB, que oscilaría entre el 0,5% y el 1,2%.
Es mucho menor el número de estimaciones sobre las inversiones necesarias en la adaptación, y las que existen no son fácilmente comparables. Algunas consideran únicamente el costo que se contraería para adaptar al cambio climático los proyectos de ayuda extranjera. Otras incluyen sólo determinados sectores. Muy pocas tratan de analizar las necesidades generales de un país. Un estudio reciente del Banco Mundial que trata de abordar esas cuestiones señala que las inversiones necesarias podrían representar entre US$75.000 y US$100.000 millones anuales sólo en los países en desarrollo.
Es posible conseguir un mundo con un enfoque climático inteligente si actuamos ahora, de común acuerdo y de manera diferente
Aun cuando el costo incremental de reducción del riesgo climático sea modesto y las necesidades de inversión disten mucho de ser prohibitivas, la estabilización del calentamiento en torno a los 2°C por encima de las temperaturas preindustriales es enormemente ambiciosa. Para el año 2050 las emisiones deberían ser un 50% inferiores a los niveles de 1990 y ser nulas o negativas para 2100. Ello requeriría esfuerzos inmediatos y hercúleos: en los próximos 20 años las emisiones mundiales deberían registrar, con respecto a una situación sin cambios, un descenso equivalente al total de las emisiones actuales de los países de ingreso alto. Además, para evitar que el calentamiento supere los 2°C, se necesitaría una adaptación costosa: habría que cambiar el tipo de riesgos para los que se preparan las personas, los lugares donde viven, lo que comen y la forma en que diseñan, desarrollan y gestionan los sistemas urbanos y agroecológicos.
Así pues, los desafíos tanto de la mitigación como de la adaptación son considerables. Pero la hipótesis del presente informe es que pueden resolverse con políticas climáticas inteligentes que supongan una intervención inmediata, común (de alcance mundial) y diferente: actuación inmediata, por la tremenda inercia de los sistemas tanto climáticos como socioeconómicos; actuación común, para mantener bajos los costos y proteger a los más vulnerables, y actuación diferente, ya que un mundo con un enfoque climático inteligente requiere una transformación de nuestros sistemas de energía, producción de alimentos y gestión de riesgos.
Actuar ahora: Debido a la inercia, las acciones de hoy determinarán las opciones del mañana
El sistema climático presenta una inercia considerable. Las concentraciones perduran después de la reducción de las emisiones: el CO2 continúa en la atmósfera durante decenios y hasta siglos, por lo que un descenso de las emisiones requiere tiempo para influir en las concentraciones. Las temperaturas tardan en responder a las concentraciones: las temperaturas seguirán aumentando durante varios siglos después de que las concentraciones se hayan estabilizado. Y los niveles del mar tardan en responder a las reducciones de la temperatura: la expansión térmica del océano a raíz de una subida de las temperaturas durará 1.000 años o más, y la subida del nivel del mar debido al derretimiento del hielo podría durar varios milenios.
Por ello, dada la dinámica del sistema climático, las posibilidades de compensar la inactividad actual con la mitigación futura son limitadas. Por ejemplo, para estabilizar el clima en niveles próximos a 2°C (aproximadamente 450 ppm de CO2e), las emisiones mundiales deberían comenzar a disminuir inmediatamente en torno a un 1,5% al año. Un retraso de cinco años tendría que compensarse con descensos más rápidos de las emisiones. Si los retrasos fueran todavía más prolongados, sería sencillamente imposible contrarrestarlos: un retraso de 10 años en la mitigación haría casi imposible evitar que el calentamiento fuera superior a 2°C.
La inercia se hace también presente en las zonas edificadas, ya que limita la flexibilidad para la reducción de los gases de efecto invernadero o la formulación de respuestas de adaptación. Las inversiones en infraestructura suelen producirse en forma intermitente, en el sentido de que se concentran en determinados momentos en vez de distribuirse uniformemente a lo largo del tiempo . Son también duraderas: de 15 a 40 años en el caso de las fábricas y las centrales eléctricas; de 40 a 75 en las carreteras, los ferrocarriles y las redes de distribución eléctrica. Las decisiones sobre el uso de la tierra y la forma urbana —estructura y densidad de las ciudades— tienen efectos que duran más de un siglo. Una infraestructura duradera provoca inversiones en capital asociado (automóviles para las ciudades con baja densidad; calefacción y capacidad de generación eléctrica a base de gas en respuesta a los gasoductos) que obligan a las economías a mantener determinados estilos de vida y pautas de consumo de energía.
La inercia del capital físico es muy inferior a la de los sistemas climáticos y es probable que influya en el costo más que en la posibilidad de alcanzar un objetivo de emisión concreto, pero es considerable. Las oportunidades de evolucionar hacia un capital con menos intensidad de carbono no están distribuidas uniformemente en el tiempo. Se prevé que China duplicará su parque de viviendas entre 2000 y 2015. Las centrales eléctricas de carbón propuestas en todo el mundo durante los próximos 25 años son tan numerosas que las emisiones de CO2 durante su vida útil equivaldrían a las resultantes de la quema de carbón desde el comienzo de la era industrial.
Sólo las que se encuentran lo bastante próximas a los lugares de almacenamiento podrían reconvertirse para la captura y el almacenamiento del carbono (siempre y cuando esta tecnología sea comercialmente disponible). La retirada de estas centrales antes del final de su vida útil —si los cambios climáticos obligaran a ello— sería una medida sumamente costosa.
La inercia es también un factor que influye en la investigación y el desarrollo y en el despliegue de nuevas tecnologías. En el pasado, las nuevas fuentes de energía han tardado unos 50 años en alcanzar la mitad de su potencial.
Deberían realizarse ya cuantiosas inversiones en investigación y desarrollo para garantizar que las nuevas tecnologías estén disponibles y penetren rápidamente en el mercado durante el futuro próximo. Para ello quizá se necesitarían entre US$100.000 millones y US$700.000 millones anuales adicionales.
La innovación es también necesaria en el transporte, la construcción, la gestión de los recursos hídricos, el diseño urbano y muchos otros sectores que afectan al cambio climático y que, a su vez, acusan su influencia, lo que significa que la innovación es también de enorme importancia para la adaptación.
La inercia se observa también en el comportamiento de los individuos y las organizaciones. A pesar de la mayor preocupación pública, los comportamientos no han cambiado mucho. Hay tecnologías de eficiencia energética que son eficaces y se autofinancian pero que, sin embargo, no se adoptan. La investigación y el desarrollo de las fuentes de energía renovable están insuficientemente financiados. Los agricultores reciben incentivos para regar en exceso sus cultivos, lo que a su vez repercute en el uso de la energía, ya que ésta es un insumo importante en el suministro y tratamiento del agua. Continúa construyéndose en zonas expuestas a ciclones, y la infraestructura sigue diseñándose para un clima que ya no existe.
El cambio de los comportamientos y de los objetivos y las normas institucionales es difícil y normalmente lento, pero la experiencia demuestra que es posible. No obstante, quizá sea el más complejo de los muchos desafíos planteados por el cambio climático.
Actuar de común acuerdo: en aras de la equidad y la eficiencia
La acción colectiva es condición necesaria para abordar con eficacia el cambio climático y reducir los costos de la mitigación. Es también fundamental para facilitar la adaptación, sobre todo con una mejor gestión de los riesgos y con redes de seguridad para proteger a los más vulnerables.
Mantener los costos bajos y distribuidos equitativamente
Los objetivos serán asequibles si la mitigación es eficaz. No obstante, quizá sea el más complejo de los muchos desafíos planteados por el cambio climático. Al estimar los costos de la mitigación antes mencionados, los autores de los modelos suponen que las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero se consiguen dondequiera y cuando quiera resulten más baratas. “Dondequiera” implica la búsqueda de una mayor eficiencia energética y de otras opciones de bajo costo para promover la mitigación en todo país o sector donde se ofrezca una oportunidad. “Cuando quiera” significa que las inversiones en equipo nuevo, infraestructura o proyectos de agricultura y silvicultura deben programarse de manera que se reduzcan los costos y se evite que las economías se vean condenadas a mantener una gran intensidad de carbono, lo que posteriormente sería costoso modificar. La flexibilización de la norma del “dondequiera” y “cuando quiera” —que se produciría necesariamente en el mundo real, sobre todo en ausencia de un precio mundial del carbono— aumenta dramáticamente el costo de la mitigación.
De ello se deduce que los esfuerzos de alcance mundial pueden arrojar enormes beneficios, conclusión que goza de consenso entre los especialistas. Si un país o un grupo de países no toman medidas de mitigación, otros deberán adoptar opciones de mitigación más costosas para conseguir un determinado objetivo mundial. Por ejemplo, según una estimación, el hecho de que los Estados Unidos, país responsable del 20% de las emisiones mundiales, no participen en el Protocolo de Kyoto aumenta un 60% el costo correspondiente al logro del objetivo original.
Por razones de equidad y de eficiencia, deben elaborarse instrumentos financieros que distingan entre quién financia la mitigación y dónde se produce ésta. De lo contrario, no se aprovechará al completo el potencial considerable de mitigación de los países en desarrollo (entre un 65% y un 70% de la reducción de las emisiones, lo que aumentaría entre un 45% y un 70% las inversiones mundiales en mitigación en 2030) , con lo que se elevaría sustancialmente el costo necesario para alcanzar un objetivo dado. Si se lleva esto hasta el extremo, la falta de financiamiento que obligue a aplazar por completo la mitigación en los países en desarrollo hasta 2020 podría duplicar con creces el costo de estabilización de la subida de las temperaturas en torno a 2°C. Según las estimaciones, los costos de mitigación sumarán entre US$4 billones y US$25 billones a lo largo del próximo siglo, lo que significa que las pérdidas implicadas por esos retrasos son tan enormes que los países de ingreso alto empeñados en limitar el peligro cambio climático conseguirían claros beneficios económicos financiando iniciativas tempranas en los países en desarrollo. En términos más generales, el costo total de la mitigación podría reducirse enormemente con mecanismos de financiamiento del carbono, transferencias financieras y señales de los precios que ayuden a avanzar hacia el resultado asociado con el supuesto “dondequiera y cuando quiera”.
Gestionar mejor los riesgos y proteger a los más pobres
En muchos lugares cada vez son más comunes algunos riesgos anteriormente poco frecuentes. Cabría citar como ejemplos las inundaciones en África, antes poco habituales pero ahora cada vez más frecuentes, y el primer huracán jamás registrado en el Atlántico meridional, que azotó Brasil en 2004. La reducción de los riesgos de desastres —mediante los sistemas comunitarios de alerta temprana, la vigilancia del clima, una infraestructura más segura y códigos de zonificación y construcción más estrictos y mejor observados, junto con otras medidas— adquiere mayor importancia con el cambio climático. Las innovaciones financieras e institucionales pueden limitar también los riesgos para la salud y los medios de subsistencia. Ello requiere una intervención de alcance nacional, pero estas medidas internas se verán enormemente reforzadas si se complementan con el financiamiento internacional y el intercambio de prácticas óptimas.
Como se ha examinado, la reducción activa de los riesgos nunca será suficiente, ya que siempre habrá un riesgo residual que también debe gestionarse con mecanismos más adecuados de preparación y respuesta. La conclusión es que el desarrollo quizá deba llevarse a cabo de manera diferente, haciendo mucho más hincapié en el riesgo climático y atmosférico. La cooperación internacional puede ayudar, por ejemplo, compartiendo esfuerzos por mejorar la generación de información sobre el clima y su disponibilidad general e intercambiando prácticas óptimas para hacer frente a un clima cambiante y más variable.
Otro instrumento para la gestión del riesgo residual es el seguro, pero tiene sus limitaciones. El cambio climático sigue una tendencia creciente y suele afectar a regiones enteras o a grupos muy numerosos de personas en forma simultánea, lo que dificulta los seguros. E incluso cuando se dispone de seguros, las pérdidas asociadas con acontecimientos catastróficos (como las inundaciones generalizadas o las sequías graves) no pueden ser absorbidas completamente por los individuos, las comunidades o el sector privado. En un clima más inestable, los gobiernos se convierten cada vez más en aseguradores de último recurso, y tienen la responsabilidad implícita de prestar apoyo para la recuperación y la reconstrucción después de los desastres. Ello significa que los gobiernos deben proteger su propia liquidez en momentos de crisis, en particular en el caso de los países pobres o pequeños que son financieramente vulnerables a los impactos del cambio climático: el huracán Iván provocó daños equivalentes al 200% del PIB de Granada. La disponibilidad inmediata de fondos para emprender el proceso de rehabilitación y recuperación reduce el efecto perturbador de los desastres en el desarrollo.
Los servicios multinacionales y el reaseguro pueden ser útiles. El Fondo de seguro contra riesgos de catástrofe para el Caribe distribuye el riesgo entre 16 países caribeños, orientando el mercado de reaseguros para ofrecer liquidez a los gobiernos inmediatamente después de huracanes y terremotos destructivos. Estos servicios quizá necesiten ayuda de la comunidad internacional. En términos más generales, los países de ingreso alto pueden contribuir en forma decisiva a garantizar que los países en desarrollo tengan acceso oportuno a los recursos necesarios cuando se produzcan las crisis, bien respaldando esos servicios o mediante el suministro directo de financiamiento para situaciones de emergencia.
Pero el seguro y el financiamiento en situaciones de emergencia sólo es una parte de un marco de gestión de riesgos más amplio.
Las políticas sociales adquirirán cada vez mayor importancia como medio de ayudar a las personas a hacer frente a amenazas más frecuentes y persistentes para sus medios de subsistencia. Las políticas sociales reducen la vulnerabilidad económica y social y aumentan la capacidad de resistencia al cambio climático.
Una población sana e instruida, con acceso a la protección social, está en mejores condiciones para hacer frente a las crisis provocadas por el clima y al cambio climático. Las políticas de protección social deberán reforzarse, si existen ya, y elaborarse en caso contrario, y diseñarse de tal manera que puedan ampliarse con rapidez después de una crisis. La creación de redes sociales en los países que no las tienen todavía es de importancia crítica, y Bangladesh es un ejemplo de cómo hacerlo incluso en países muy pobres. Los organismos de desarrollo pueden ayudar a divulgar los modelos eficaces de redes de seguridad social y adaptarlos a las necesidades creadas por el cambio climático.
Asegurar un suministro suficiente de alimentos y agua para todos los países
La intervención internacional es imprescindible para responder a los desafíos de la seguridad alimentaria y del suministro de agua planteados por la combinación del cambio climático y las presiones demográficas, incluso en un contexto de mayor productividad agrícola y mayor eficiencia en el uso del agua. Una quinta parte de los recursos renovables de agua dulce del mundo están compartidos entre países.
Se incluyen entre ellos 261 cuencas fluviales transfronterizas, que albergan al 40% de la población mundial y están reguladas por más de 150 tratados internacionales, que no siempre incluyen a todos los Estados ribereños. Para que los países puedan gestionar esos recursos en forma más intensiva, tendrán que fomentar la cooperación en relación con masas de agua internacionales aprobando nuevos tratados internacionales o revisando los ya existentes.
El sistema de asignación del agua deberá revisarse debido a la creciente variabilidad, y la cooperación puede ser eficaz únicamente cuando los países ribereños participan y son responsables de la gestión del curso de agua.
De la misma manera, la creciente aridez de los países que importan ya una gran parte de sus alimentos, junto con episodios extremos más frecuentes y el crecimiento de los ingresos y de la población, incrementará la necesidad de importaciones de alimentos. Pero los mercados mundiales de alimentos no tienen demasiado alcance: son relativamente pocos los países que exportan cultivos alimenticios.
Por ello, pequeños cambios en la oferta o en la demanda pueden tener grandes efectos en los precios. Y los países pequeños con poco poder de mercado pueden tener dificultades para asegurarse importaciones alimentarias fiables. Para garantizar el suministro suficiente de agua y la nutrición para todos, el mundo tendrá que contar con un sistema de comercio mejorado, menos expuesto a los grandes altibajos de los precios. La promoción del acceso a los mercados para los países en desarrollo mediante la reducción de los obstáculos comerciales, la protección del transporte frente a las inclemencias atmosféricas (por ejemplo, aumentando el acceso a carreteras abiertas durante todo el año), la mejora de los métodos de adquisición y el suministro de información de más calidad sobre el clima y los índices de mercado pueden hacer que el comercio de alimentos sea más eficiente y evitar grandes oscilaciones de los precios. Las fuertes subidas de los precios pueden evitarse también invirtiendo en existencias estratégicas de cereales y alimentos clave y en instrumentos de cobertura contra riesgos.
Actuar de manera diferente: transformar la energía, la producción de alimentos y los sistemas de toma de decisiones
Para alcanzar las necesarias reducciones de las emisiones se necesitará una transformación tanto de nuestro sistema de energía como de la forma en que gestionamos la agricultura, el uso de la tierra y los bosques.
Estas transformaciones deben incluir también las adaptaciones necesarias frente al cambio climático. Independientemente de que especifiquen qué cultivo se debe plantar o cuánta energía hidroeléctrica se debe generar, las decisiones, más que adaptarse perfectamente al clima del pasado, tendrán que poder aplicarse a los diversos resultados climáticos que podrían producirse en el futuro.
Desencadenar una verdadera revolución de la energía
Suponiendo que se disponga de financiamiento, ¿pueden las emisiones recortarse en la medida suficiente o con la rapidez necesaria sin renunciar al crecimiento?
La mayor parte de los modelos consideran que es posible, aunque ninguno lo considere fácil. Un espectacular crecimiento de la eficiencia energética, una gestión más firme de la demanda de energía y un despliegue en gran escala de las actuales fuentes de electricidad con bajas emisiones de CO2 podrían conseguir aproximadamente la mitad de las reducciones de emisiones necesarias para llevar al mundo hacia el objetivo de los 2°C. En muchos casos existen importantes beneficios colaterales, pero existen trabas institucionales y financieras difíciles de superar.
Así pues, las tecnologías y prácticas conocidas pueden permitir ganar tiempo si se pueden proyectar en mayor escala. Para que ello ocurra, es absolutamente imprescindible lograr precios adecuados para la energía. La reducción de las subvenciones y el aumento de los impuestos sobre los combustibles son difíciles desde el punto de vista político, pero la reciente subida y caída de los precios del petróleo y el gas hace que éste sea el momento oportuno para intentarlo. De hecho, los países europeos utilizaron la crisis del petróleo de 1974 para introducir fuertes impuestos sobre los combustibles. En consecuencia, la demanda de combustible es aproximadamente la mitad de lo que habría sido probablemente si los precios hubieran sido semejantes a los de los Estados Unidos. De la misma manera, los precios de la electricidad son dos veces más altos en Europa que en los Estados Unidos, y el consumo de electricidad per cápita es la mitad. Los precios ayudan a explicar por qué las emisiones europeas per cápita (10 t de CO2e) son menos de la mitad que las de los Estados Unidos (23 t). Según las estimaciones, las subvenciones mundiales de la energía en los países en desarrollo sumaban un total de US$310.000 millones en 2007, y beneficiaban de forma desproporcionada a las poblaciones de ingreso más elevado. La racionalización de las subvenciones a la energía para tener más en cuenta a los pobres y alentar el transporte y la energía sostenible podría reducir las emisiones mundiales de CO2 y aportar muchos otros beneficios.
Pero los precios son sólo uno de los instrumentos disponibles para impulsar el programa de eficiencia energética, que adolece de deficiencias de mercado, altos costos de transacción y problemas de financiamiento.
Las normas, la reforma reglamentaria y los incentivos financieros son también necesarios, además de eficaces en función de los costos.
Las normas de eficiencia y los programas de etiquetado cuestan aproximadamente 1,5 centavos por kilovatio-hora, mucho menos que cualquiera de las opciones de suministro de electricidad mientras que los objetivos de rendimiento de la energía industrial fomentan la innovación y aumentan la competitividad.
Y dado que los servicios públicos pueden ser cauces de suministro eficaces para conseguir que las casas, los edificios comerciales y la industria tengan mayor eficiencia energética, hay que ofrecer a esos servicios públicos incentivos para la conservación de la energía.
Ello puede conseguirse distinguiendo entre los beneficios de los servicios públicos y sus ventas brutas, de manera que los beneficios aumenten a medida que progrese la conservación de energía. Este planteamiento es la base del notable programa de conservación de energía de California; su aceptación ha llegado a convertirse en condición para que un estado de los Estados Unidos reciba donaciones federales en concepto de eficiencia energética con cargo al programa de estímulo fiscal de 2009.
Por lo que se refiere a la energía renovable, la compra de electricidad a largo plazo dentro de un marco regulador que garantice el acceso abierto y equitativo a la red para los productores de electricidad independientes resulta atractiva para los inversionistas. Ello puede conseguirse mediante compras obligatorias de energía renovable con un precio fijo (lo que se conoce con el nombre de tarifa de instalación), como en Alemania y España, o mediante normas sobre la cartera de energía renovable que exigen que una parte mínima de la energía proceda de fuentes renovables, como en muchos estados de los Estados Unidos. Una consideración importante es que el aumento previsible de la demanda reducirá probablemente los costos de la energía renovable, con beneficios para todos los países. De hecho, la experiencia revela que la demanda prevista puede contribuir todavía más que la innovación tecnológica a hacer bajar los precios.
Pero será indispensable contar con nuevas tecnologías: todos los modelos de energía examinados en el contexto del presente Informe llegan a la conclusión de que es imposible mantener la trayectoria de los 2°C únicamente gracias a la eficiencia energética y a la difusión de las tecnologías existentes. Son también fundamentales las tecnologías nuevas o emergentes, como la captura y el almacenamiento del carbono, los biocombustibles de segunda generación y la energía fotovoltaica solar.
Pocas de las nuevas tecnologías necesarias están ya plenamente disponibles. Los actuales proyectos de demostración de captura y almacenamiento del carbono almacenan en la actualidad sólo unos 4 millones de toneladas de CO2 anuales . Para demostrar plenamente la viabilidad de esta tecnología en diferentes regiones y contextos se necesitarán aproximadamente 30 centrales de gran tamaño con un costo de US$75.000 millones a US$100.000 millones. Para alcanzar el objetivo de los 2°C se necesitará una capacidad de almacenamiento de 1.000 millones de toneladas anuales de CO2 para el año 2020.
Son también necesarias las inversiones en investigación sobre biocombustibles
El aumento de la producción mediante la utilización de la actual generación de biocombustibles desplazaría grandes extensiones de bosques y pastizales naturales y competiría con la producción de alimentos. Los biocombustibles de segunda generación que dependen de los cultivos no alimentarios pueden reducir la competencia con la agricultura utilizando más tierras marginales.
Pero podrían dar lugar a la pérdida de tierras de pasto y de ecosistemas de pastizales y competir por los recursos hídricos.
Los avances de las tecnologías climáticas inteligentes requerirán un gasto notablemente mayor en concepto de investigación, desarrollo, demostración y despliegue.
Como se ha señalado antes, el gasto mundial público y privado en IDD de la energía es modesto, tanto en relación con las necesidades estimadas como en comparación con lo que invierten las industrias innovadoras. Este gasto modesto se traduce en un progreso lento, y la energía renovable representa todavía sólo el 0,4% de todas las patentes. Además, los países en desarrollo necesitan acceso a esas tecnologías, lo que requiere también un fuerte impulso de la capacidad interna de localizar y adaptar nuevas tecnologías, además de reforzar los mecanismos internacionales para la transferencia de tecnología.
Transformar la ordenación de la tierra y el agua y compaginar demandas contradictorias
En el año 2050, el mundo necesitará alimentar a 3.000 millones más de personas y hacer frente a las cambiantes exigencias alimentarias de una población más rica (las personas más ricas comen más carne, y este mecanismo de obtención de proteínas requiere mayor concentración de recursos). Ese esfuerzo deberá llevarse a cabo en condiciones climáticas más difíciles, con más tormentas, sequías e inundaciones, al mismo tiempo que se incorpora la agricultura en el programa de mitigación, ya que explica aproximadamente la mitad de la deforestación anual y aporta directamente el 14% de todas las emisiones.
Los ecosistemas, ya debilitados por la contaminación, la presión demográfica y el uso excesivo, se ven además amenazados por el cambio climático. El objetivo de aumentar la producción y la protección con condiciones climáticas más difíciles y, al mismo tiempo, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero requerirá ímprobos esfuerzos. Habrá que compaginar las demandas contradictorias de tierra y agua de la agricultura, los bosques y otros ecosistemas, las ciudades y la energía.
Así pues, la agricultura tendrá que ser más productiva, y aumentar la producción por gota de agua y por hectárea, pero sin aumentar los costos ambientales actualmente asociados con la agricultura intensiva. Las sociedades deberán esforzarse más por proteger los ecosistemas.
Para no tener que dedicar más tierras al cultivo e invadir las tierras y los bosques “no sometidos a ordenación”, la productividad agrícola tendrá que aumentar, quizá nada menos que un 1,8% al año, en comparación con un 1% al año en ausencia de cambio climático. La mayor parte de ese aumento tendrá que ocurrir en los países en desarrollo, ya que la agricultura de los países de ingreso alto ha alcanzado casi el nivel máximo de rendimientos viables. Afortunadamente, están apareciendo nuevas tecnologías y prácticas. Algunas aumentan la productividad y la capacidad de resistencia, ya que secuestran el carbono en el suelo y reducen la escorrentía de nutrientes que provoca daños en los ecosistemas acuáticos. Pero se necesita más investigación para su proyección en mayor escala.
La intensificación de los esfuerzos para conservar las especies y los ecosistemas deberán compaginarse con la producción de alimentos (mediante la agricultura o la pesca). Las zonas protegidas, que constituyen ya el 12% de la superficie terrestre pero sólo una pequeña parte del sistema de océanos y de agua dulce, no puede ser la única solución para mantener la biodiversidad, ya que el área de distribución de las especies probablemente desbordará los límites de esas zonas. Por su parte, los paisajes ecoagrícolas, donde los agricultores crean mosaicos de hábitats cultivados y naturales, podrían facilitar la migración de especies. Las prácticas de la ecoagricultura, al mismo tiempo que son beneficiosas para la biodiversidad, aumentan la capacidad de resistencia de la agricultura frente al cambio climático, así como la productividad y los ingresos agrícolas. En América Central los daños provocados por el huracán Mitch en las explotaciones que utilizan estas prácticas fueron la mitad o menos de los sufridos en otros lugares.
Para que la agricultura se adapte al cambio climático es imprescindible mejorar la ordenación de los recursos hídricos. Las cuencas fluviales perderán capacidad natural de almacenamiento del agua en el hielo y la nieve y sufrirán una pérdida de recarga de los acuíferos a medida que la subida de las temperaturas aumente la evaporación. El agua puede utilizarse de manera más eficiente con una combinación de tecnologías nuevas y ya existentes, una mejor información y un uso más sensato. Estos objetivos pueden conseguirse incluso en los países pobres y con los pequeños agricultores: en Andhra Pradesh (India), un sencillo programa en que los agricultores llevan cuenta de las existencias de agua de lluvia y subterránea y aprenden nuevas técnicas de agricultura y de riesgo, ha hecho posible que un millón de agricultores reduzcan voluntariamente a niveles sostenibles el consumo de agua subterránea.
Entre las medidas adoptadas para aumentar los recursos hídricos se incluyen las presas, pero éstas sólo pueden ser una parte de la solución y deberán diseñarse con criterios flexibles para hacer frente a la mayor variabilidad de las precipitaciones. Otros planteamientos son la utilización del agua reciclada y la desalinización, que, aun siendo costosa, puede ser una solución válida para usos de valor elevado en las zonas costeras, sobre todo si se utiliza para ello energía renovable.
El cambio de las prácticas y tecnologías puede representar un desafío, sobre todo en zonas pobres, rurales y aisladas, donde la introducción de nuevos procedimientos obliga a colaborar con un gran número de interlocutores muy reacios a aceptar riesgos, que habitan en lugares remotos y que se encuentran con obstáculos e incentivos diferentes. Los organismos de extensión suelen tener recursos limitados para ayudar a los agricultores, y su personal está integrado por ingenieros y agrónomos, más que por especialistas en comunicación debidamente capacitados. Para aprovechar las nuevas tecnologías habrá que elevar también el nivel de instrucción de las comunidades rurales.
Transformar los procesos de toma de decisiones: Formulación de políticas adaptativas para hacer frente a un entorno de mayor riesgo y más complejo. El diseño y la planificación de la infraestructura, la fijación de precios de los seguros y numerosas decisiones privadas, desde las fechas de plantación y recolección hasta la ubicación de las fábricas y el diseño de los edificios, se han basado durante mucho tiempo en la estacionalidad, es decir, la idea de que los sistemas naturales fluctúan dentro de un margen constante de variabilidad. El cambio climático ha sido la pena de muerte de la estacionalidad. Los responsables de la toma de decisiones deben ahora tener en cuenta un cambio climático que complica las incertidumbres que ya se les planteaban.
Ahora hay que tomar más decisiones en un contexto de tendencias cambiantes y de mayor variabilidad, por no mencionar los posibles problemas planteados por el carbono.
Los planteamientos elaborados y aplicados por los organismos públicos y privados, y por países de todo el mundo, desde Australia al Reino Unido, están demostrando que es posible aumentar la capacidad de resistencia incluso en ausencia de modelos costosos y sofisticados del clima futuro. Naturalmente, sería bueno tener proyecciones de mayor calidad y menos incertidumbre, pero estos nuevos planteamientos suelen centrarse en estrategias que son válidas para una gran variedad de posibles resultados futuros, más que la solución óptima para unas expectativas determinadas. Esas estrategias pueden ser tan sencillas como la selección de variedades de semillas que den buenos resultados en climas diferentes.
Las estrategias sólidas normalmente incorporan la flexibilidad, la diversificación y la redundancia en las capacidades de respuesta. Promueven medidas “sin efectos negativos”, que ofrecen beneficios (como la eficiencia en el uso del agua y de la energía) incluso en ausencia del cambio climático. Promueven también opciones reversibles y flexibles para reducir al mínimo el costo de las decisiones erróneas (la planificación urbana restrictiva de las zonas costeras puede flexibilizarse fácilmente, mientras que la retirada forzosa o el aumento de la protección pueden resultar difíciles y costosos). Incluyen márgenes de seguridad para aumentar la capacidad de resistencia (pago de los costos marginales de construcción de un puente más alto o que se pueda inundar, o ampliación de las redes de seguridad a los grupos en situación de riesgo inminente). Y recurren también a una planificación a largo plazo basada en el análisis de escenarios y en una evaluación de las estrategias en el marco de una gran variedad de futuros posibles. El diseño y la aplicación basados en la participación son fundamentales, ya que permiten utilizar los conocimientos locales sobre las vulnerabilidades existentes y fomentan la identificación de los beneficiarios con la estrategia.
La formulación de políticas para la adaptación debe ser también adaptativa, e incluir exámenes periódicos basados en la recopilación y el seguimiento de la información, lo que resulta cada vez más viable habida cuenta de los bajos costos asociados con los progresos tecnológicos.
Por ejemplo, un problema fundamental en la ordenación de los recursos hídricos es la falta de conocimiento sobre el agua subterránea, o sobre quiénes son los consumidores y qué es lo que consumen. La nueva tecnología de la teledetección permite deducir el consumo de agua subterránea, determinar qué agricultores tienen un bajo nivel de productividad del agua y especificar cuándo se debe aumentar o disminuir el uso del agua con el fin de aumentar la productividad sin reducir los rendimientos de los cultivos.
Cómo conseguirlo: nuevas presiones, nuevos instrumentos y nuevos recursos
En las páginas anteriores se describen las numerosas medidas necesarias para responder al desafío del cambio climático. Muchas pueden parecer semejantes a las propuestas tradicionalmente en los libros de texto sobre el desarrollo o el medio ambiente: mejorar la ordenación de los recursos hídricos, aumentar la eficiencia energética, promover prácticas agrícolas sostenibles, eliminar las subvenciones nocivas. Pero esas propuestas han resultados difíciles de aplicar en el pasado, lo que obliga a preguntarse qué es lo que podría hacer posibles las reformas y los cambios de comportamiento necesarios. La respuesta es una combinación de nuevas presiones, nuevos instrumentos y nuevos recursos.
Las nuevas presiones son resultado de una mayor conciencia del cambio climático y de sus costos actuales y futuros. Pero una mayor conciencia no siempre se transforma en medidas prácticas: para conseguir resultados, una política de desarrollo con un enfoque climático inteligente debe romper la inercia existente en el comportamiento de las personas y organizaciones. De la opinión nacional sobre el cambio climático dependerá también el éxito de un acuerdo mundial: su adopción, pero también su aplicación. Muchas de las respuestas al problema del clima y el desarrollo serán de alcance nacional y hasta local, pero se necesita un acuerdo mundial para generar nuevos instrumentos y nuevos recursos para la acción. Por ello, si bien es cierto que las nuevas presiones deben comenzar en casa, con nuevos comportamientos y un cambio en la opinión pública, la acción debe contar con el apoyo de un acuerdo internacional eficiente y eficaz, que tenga en cuenta las realidades del desarrollo.
Nuevas presiones: para conseguir resultados positivos se requiere un nuevo comportamiento y un cambio de la opinión pública
Los regímenes internacionales influyen en las políticas nacionales pero son, a su vez, resultado de factores internos. Las normas políticas, las estructuras de gobierno y los intereses creados determinan la traducción del derecho internacional en políticas nacionales, al mismo tiempo que configuran el régimen internacional. En ausencia de un mecanismo mundial encargado de imponer la observancia, los incentivos para cumplir los compromisos mundiales son de origen interno.
Para dar buenos resultados, una política de desarrollo con un enfoque climático inteligente tiene que considerar estos determinantes locales. Las políticas de mitigación que pueda aplicar un país dependerán de factores internos, como la combinación de diferentes tipos de energía, las fuentes actuales y potenciales de energía y la preferencia por políticas estatales o impulsadas por el mercado. La búsqueda de beneficios locales complementarios —como un aire más limpio, la transferencia de tecnología y la seguridad energética— es fundamental para generar el apoyo suficiente.
Las políticas climáticas inteligentes deben superar también la inercia observable en el comportamiento de las personas y organizaciones. Para liberar a las economías modernas de los combustibles fósiles y aumentar la capacidad de resistencia al cambio climático habrá que modificar la actitud de los consumidores, los dirigentes de empresas y los responsables de la toma de decisiones.
Los desafíos que plantea la modificación de comportamientos arraigados obligan a hacer especial hincapié en las políticas e intervenciones no relacionadas con el mercado.
En todo el mundo, los programas de gestión de riesgos de desastres mundiales insisten en el cambio de la percepción comunitaria del riesgo. La Ciudad de Londres ha hecho de los programas de comunicación y educación un elemento central de su plan de acción.
“Londres se calienta”. Asimismo, las empresas de servicios públicos de los Estados Unidos han comenzado a utilizar las normas sociales y la presión comunitaria para alentar una menor demanda de energía: basta con hacer ver a los hogares cuál es su situación con respecto a otros y manifestar la aprobación de un consumo inferior a la media para incentivar un menor consumo de energía.
Para hacer frente al desafío del cambio climático habrá que cambiar también la forma en que funcionan los gobiernos. La política climática está relacionada con el mandato de muchos organismos gubernamentales, pero no es competencia específica de ninguno de ellos. Tanto en la mitigación como en la adaptación, muchas medidas necesarias requieren una perspectiva a largo plazo que va mucho más allá de las de cualquier organismo elegido. Muchos países, entre ellos Brasil, China, India, México y el Reino Unido han creado organismos principales encargados del cambio climático, establecido organismos de coordinación de alto nivel y mejorado el uso de la información científica en la formulación de políticas.
Las ciudades, provincias y regiones constituyen el espacio político y administrativo más cercano a las fuentes de emisión y a los impactos del cambio climático. Además de aplicar y articular políticas y reglamentos nacionales, realizan actividades de formulación de políticas, reglamentación y planificación en sectores clave para la mitigación (transporte, construcción, servicios públicos, promoción local) y para la adaptación (protección social, reducción del riesgo de desastres, ordenación de los recursos naturales). Dada su mayor proximidad a los ciudadanos, estos gobiernos pueden sensibilizar a la opinión pública y movilizar a los agentes privados . Por encontrarse en el punto de intersección entre el gobierno y el público, constituyen el espacio en que es posible exigir a los gobiernos que adopten respuestas adecuadas. Ésta es la razón por la que muchos gobiernos locales se han adelantado a los gobiernos nacionales en las iniciativas sobre el clima.
Nuevos instrumentos y nuevos recursos: el papel de un acuerdo mundial
No es posible una intervención inmediata y general sin una cooperación de alcance mundial, que presupone un acuerdo considerado equitativo por todas las partes: los países de ingreso alto, que son los que deben realizar los esfuerzos más inmediatos y decididos; los países de ingreso mediano, que necesitan un nivel considerable de mitigación y adaptación, y los países de ingreso bajo, cuya prioridad es la asistencia técnica y financiera para hacer frente a la vulnerabilidad actual, por no mencionar los cambios climáticos en curso. El acuerdo debe ser también un medio eficaz para estabilizar el clima, teniendo en cuenta las enseñanzas de otros acuerdos internacionales y de los éxitos y fracasos de las grandes transferencias internacionales de recursos. Finalmente, tiene que ser eficiente, lo que requiere financiamiento suficiente e instrumentos financieros que puedan distinguir entre dónde se produce la mitigación y quién la financia: el resultado sería una mitigación con un costo mínimo.
Un acuerdo equitativo
La cooperación mundial en la escala necesaria para hacer frente al cambio climático sólo puede conseguirse si está basada en un acuerdo mundial que tenga en cuenta las necesidades y los obstáculos de los países en desarrollo, si puede distinguir entre dónde se produce la mitigación y quién soporta la carga de este esfuerzo, y si crea instrumentos financieros para alentar y promover la mitigación, incluso en países con carbón abundante y escasos ingresos o que hayan contribuido poco o nada históricamente al cambio climático. El que estos países aprovechen o no la oportunidad de emprender una trayectoria de desarrollo más sostenible dependerá considerablemente del apoyo financiero y técnico que puedan ofrecer los países de ingreso más elevado. De lo contrario, los costos de la transición serán prohibitivos.
No obstante, no bastarán las contribuciones financieras para llegar a un acuerdo mundial. La economía del comportamiento y la psicología social revelan que las personas suelen rechazar los acuerdos que consideran injustos para ellas, aun cuando les aporten beneficios. Por ello, el hecho de que todos puedan beneficiarse de la colaboración no es garantía del éxito. En los países en desarrollo existe la preocupación real de que el esfuerzo por integrar el clima y el desarrollo les obligue a ellos a cargar con la responsabilidad de la mitigación.
La entronización del principio de la equidad en un acuerdo mundial contribuiría en gran medida a despejar estas preocupaciones y a generar mayor confianza. El objetivo a largo plazo de que las emisiones per cápita converjan hacia una banda preestablecida podría garantizar que ningún país se vea condenado a soportar una parte desigual de los bienes comunes atmosféricos. India ha declarado recientemente que nunca superará el promedio de las emisiones per cápita de los países de ingreso alto. Por ello, es fundamental que estos países adopten medidas enérgicas para situar su propia huella de carbono en niveles sostenibles. De esa manera, darían muestras de su capacidad de liderazgo, fomentarían la innovación y harían posible que todos emprendieran una trayectoria de crecimiento con baja intensidad de carbono.
Otro motivo importante de preocupación de los países en desarrollo es el acceso a la tecnología. La innovación en las tecnologías relacionadas con el clima continúa estando concentrada en los países de ingreso alto, aunque los países en desarrollo están reforzando su presencia (China ocupa el séptimo lugar por número total de patentes de energía renovable y una empresa india ocupa ahora el primer puesto en cuanto al número de automóviles eléctricos en la carretera).
Además, los países en desarrollo —al menos los más pequeños o más pobres— quizá necesiten asistencia para producir nuevas tecnologías o acomodarlas a sus circunstancias. Ello resulta particularmente problemático en el caso de la adaptación, ya que estas tecnologías pueden ser muy específicas de cada lugar.
Las transferencias internacionales de tecnologías limpias han sido hasta ahora modestas. Han tenido lugar, como mucho, en un tercio de los proyectos financiados a través del Mecanismo para un desarrollo limpio (MDL), principal cauce de financiamiento de las inversiones en tecnologías con bajo nivel de carbono en los países en desarrollo. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial, que en el pasado ha asignado unos US$160 millones anuales a programas de mitigación del clima, ofrece apoyo para la realización de evaluaciones sobre las necesidades de tecnología en 130 países. Recientemente se han comprometido unos US$5.000 millones en el marco del nuevo Fondo para una tecnología limpia con el fin de ayudar a los países en desarrollo respaldando inversiones cuantiosas y arriesgadas en tecnologías limpias, pero no hay acuerdo a la hora de determinar qué es lo que constituye una tecnología limpia.
La incorporación de acuerdos sobre la tecnología en un acuerdo mundial sobre el clima podría fomentar la innovación tecnológica y garantizar el acceso de los países en desarrollo. La colaboración internacional es imprescindible para producir y compartir tecnologías climáticas inteligentes. Por lo que respecta a la producción, lo que se necesita son acuerdos de distribución de costos para las tecnologías en gran escala y de alto riesgo, como la captura y el almacenamiento del carbono. Los acuerdos internacionales sobre normas crean mercados para la innovación. El apoyo internacional a la transferencia de tecnología puede adoptar la forma de producción conjunta e intercambio tecnológico, o de apoyo financiero para el costo incremental de adopción de tecnologías nuevas y más limpias (como ocurrió con el Fondo Multilateral para la Aplicación del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono).
Un acuerdo mundial deberá ser también aceptable por los países de ingreso alto. A éstos les preocupan las cargas financieras que podrían recaer sobre ellos y quieren garantizar que las transferencias financieras consigan los resultados deseados en los frentes de la adaptación y la mitigación. Les preocupa también que un planteamiento en varios niveles permita a los países en desarrollo aplazar sus medidas y, en consecuencia, reduzca su competitividad con los principales países de ingreso mediano.
Un acuerdo eficaz: enseñanzas de la eficacia de la ayuda y de los acuerdos internacionales
Un acuerdo eficaz sobre el clima conseguirá los objetivos convenidos con respecto a la mitigación y la adaptación. Su diseño puede incorporar las enseñanzas de la eficacia de la ayuda y de los acuerdos internacionales. El financiamiento del clima no es financiamiento de la ayuda, pero la experiencia de la ayuda ofrece sin duda enseñanzas fundamentales.
En particular, ha quedado claro que los compromisos no suelen respetarse a no ser que coincidan con los objetivos de un país: es el debate de la condicionalidad frente a la identificación. Por ello, el financiamiento de las medidas de adaptación y mitigación deberá organizarse en torno a un proceso que aliente al país receptor a elaborar un programa de desarrollo con bajos niveles de carbono, y a identificarse con él. La experiencia de la ayuda demuestra también que la existencia de múltiples fuentes de financiamiento impone enormes costos de transacción a los países receptores y reduce la eficacia. Y si bien las fuentes de financiamiento pueden ser independientes, el gasto de los recursos destinados a la adaptación y la mitigación debe integrarse plenamente en las iniciativas de desarrollo.
Los acuerdos internacionales demuestran también que los planteamientos en varios niveles pueden ser una forma adecuada de atraer a interlocutores muy diferentes hacia un acuerdo único. Un buen ejemplo es el de la Organización Mundial del Comercio: el trato especial y diferenciado ofrecido a los países en desarrollo ha sido una característica distintiva del sistema de comercio multilateral durante la mayor parte del período de la posguerra.
En las negociaciones sobre el clima se están formulando propuestas en torno al marco diferenciado del Plan de Acción de Bali de la CMNUCC. Según estas propuestas, los países desarrollados se comprometerían con objetivos de producción —entendiendo por “producción” las emisiones de gases de efecto invernadero— y los países en desarrollo se comprometerían a aceptar cambios normativos, más que objetivos de emisión.
Este planteamiento resulta atractivo por tres razones. En primer lugar, puede ofrecer oportunidades de mitigación que conlleven beneficios colaterales para el desarrollo. En segundo lugar, está en consonancia con la situación de los países en desarrollo, donde el rápido crecimiento demográfico y económico está impulsando la expansión acelerada del capital (con oportunidades de consolidación positiva o negativa) y aumenta la urgencia de orientar los sistemas de energía, urbanos y de transporte hacia una trayectoria con bajo nivel de carbono. Una opción normativa puede ser también un marco adecuado para los países con una proporción elevada de emisiones difícilmente cuantificables procedentes del uso de la tierra, el cambio del uso de la tierra y la silvicultura. En tercer lugar, es menos probable que este planteamiento exija el seguimiento de flujos complejos, lo que representa un desafío para muchos países. No obstante, es imprescindible un cierto seguimiento y evaluación global de estos planteamientos, aunque sólo sea para comprender su eficacia.
Un acuerdo eficiente: el papel del financiamiento de las medidas contra el cambio climático
El financiamiento de las medidas contra el cambio climático puede compaginar la equidad y la eficiencia distinguiendo entre dónde tiene lugar la acción y quién la paga. El flujo de financiamiento suficiente hacia los países en desarrollo —junto con el fortalecimiento de la capacidad y el acceso a la tecnología— puede contribuir a un crecimiento y desarrollo con bajos niveles de carbono. Si el financiamiento de las medidas de mitigación se orienta hacia el lugar donde más bajos son sus costos, aumentará la eficiencia. Si el financiamiento de la adaptación se destina a los lugares donde mayores son las necesidades, pueden evitarse pérdidas y sufrimientos innecesarios. El financiamiento relacionado con el clima ofrece los medios de compaginar equidad, eficiencia y eficacia en las medidas contra el cambio climático.
No obstante, los actuales niveles de financiamiento son muy inferiores a las necesidades previsibles. Según las estimaciones presentadas, los costos de la mitigación en los países en desarrollo podrían alcanzar los US$140.000–US$175.000 millones, y la necesidad de financiamiento asociado sería del orden de US$265.000–US$565.000 millones. Los flujos actuales del financiamiento de la mitigación, unos US$8.000 millones al año hasta 2012, son mucho menores. Y la cantidad actualmente disponible para la adaptación en los países en desarrollo, menos de US$1.000 millones anuales, resulta insignificante en comparación con los US$30.000-US$100.000 millones anuales que se necesitarían con ese fin. Esta insuficiencia del financiamiento se agrava por las notables ineficiencias en la forma de generar y desplegar los fondos. Entre los problemas clave se incluyen la fragmentación de las fuentes de financiamiento, los elevados costos de aplicación de los mecanismos de mercado, como el MDL, y el recurso a instrumentos insuficientes y distorsionantes para recaudar fondos con destino a la adaptación.
Esta fragmentación tiene un costo, reconocido en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda: cada fondo tiene su propio sistema de gobierno, lo que aumenta los costos de transacción para los países en desarrollo, y la armonización con los objetivos de desarrollo del país puede encontrar problemas si las fuentes de financiamiento son reducidas. Otros principios de la Declaración de París, como el protagonismo, la armonización de los donantes y la mutua rendición de cuentas, se ven también comprometidos cuando el financiamiento es muy fragmentario. Está plenamente justificada una fusión eventual de los fondos en un número más limitado.
De cara al futuro, la fijación de los precios del carbono, sea mediante un impuesto o un sistema de límites máximos y comercio (cap and trade), es la solución más adecuada para generar recursos destinados al financiamiento del carbono y orientar esos recursos a oportunidades eficientes. No obstante, en el futuro próximo, el MDL y otros mecanismos para las compensaciones de las emisiones de carbono basados en los resultados continuarán siendo, probablemente, los principales instrumentos de mercado para financiar la mitigación en los países en desarrollo y, por lo tanto, son de importancia decisiva como complemento de las transferencias directas procedentes de países de ingreso alto.
El MDL ha superado las expectativas en muchos sentidos: ha crecido con rapidez, ha estimulado el aprendizaje, ha logrado una mayor sensibilización sobre las opciones de mitigación y ha reforzado la capacidad. Pero tiene también muchas limitaciones, entre ellas, los pocos beneficios colaterales para el desarrollo, una adicionalidad cuestionable (ya que el MDL genera créditos de carbono para la reducción de las emisiones en relación con un punto de referencia, por lo que siempre puede ponerse en tela de juicio el punto de referencia elegido), el débil sistema de gobierno, la ineficiencia de las operaciones, el alcance limitado (no se incluyen sectores clave, como el transporte) y las preocupaciones sobre la 90continuidad del mercado más allá de 2012. En lo que respecta a la eficacia de las iniciativas relacionadas con el clima, es también importante comprender que las transacciones del MDL no reducen las emisiones mundiales de carbono más allá de los compromisos convenidos: simplemente cambian el lugar donde se producen (en países en desarrollo, en vez de en países desarrollados) y reducen el costo de la mitigación (con lo que aumenta la eficiencia).
El Fondo de Adaptación en el marco del Protocolo de Kyoto emplea un instrumento de financiamiento novedoso en forma de impuesto del 2% aplicable a las reducciones certificadas de las emisiones (unidades de las compensaciones de emisiones de carbono generadas por el MDL). Lo que ocurre es que no se grava un mal (las emisiones de carbono) sino un bien (el financiamiento de la mitigación) y, como en el caso de cualquier impuesto, hay ineficiencias inevitables (pérdidas de eficiencia). El análisis de mercado del MDL permite comprobar que la mayor parte de las pérdidas de las ganancias resultantes del comercio como consecuencia del impuesto recaerían sobre los proveedores de créditos de carbono de los países en desarrollo. El financiamiento de la adaptación requerirá también un mecanismo que, en teoría, asumiría los principios de transparencia, eficiencia y equidad: los planteamientos eficientes orientarían el financiamiento a los países más vulnerables y con mayor capacidad de gestionar la adaptación, mientras que la equidad exige que se dé especial importancia a los países más pobres.
Para reforzar y ampliar el régimen de financiamiento habrá que reformar los elementos existentes y establecer nuevas fuentes. La reforma del MDL es particularmente importante habida cuenta de su contribución al financiamiento del carbono con destino a proyectos en los países en desarrollo. Un conjunto de propuestas trata de reducir los costos agilizando la aprobación de proyectos, en particular mejorando las funciones administrativas y de examen. Un segundo conjunto clave de propuestas consiste en dejar que el MDL contribuya a la adopción de cambios en las políticas y los programas, en vez de limitarlo a los proyectos. Los “objetivos sectoriales que no acarrean penalización” son un ejemplo de mecanismo basado en los resultados, en el que las reducciones demostrables de emisiones sectoriales de carbono por debajo de un nivel de referencia convenido podrían compensarse mediante la venta de créditos de carbono, sin ninguna penalización en el caso de que no se consiguieran las reducciones.
La silvicultura es otra esfera en que el financiamiento de iniciativas relacionadas con el clima puede reducir las emisiones. Es probable que las actuales negociaciones sobre el clima produzcan mecanismos adicionales que permitan fijar el precio del carbono forestal. Varias iniciativas, incluido el Fondo para Reducir las Emisiones de Carbono mediante la Protección de los Bosques, del Banco Mundial, tratan de averiguar cómo los incentivos financieros pueden reducir la deforestación en los países en desarrollo y, en consecuencia, las emisiones de carbono. Los principales desafíos son la elaboración de una estrategia nacional y un marco de aplicación para reducir las emisiones resultantes de la deforestación y la degradación, un escenario de referencia para las emisiones, y un sistema de seguimiento, notificación y verificación.
Los esfuerzos por reducir las emisiones del carbono del suelo (con incentivos para modificar las prácticas de labranza, por ejemplo) podrían constituir el objetivo de incentivos financieros, y son imprescindibles para evitar que las zonas naturales se destinen a la producción de alimentos y biocombustibles.
Pero la metodología está menos madura que en el caso del carbono forestal, y habría que resolver importantes problemas de seguimiento. Es preciso formular sin demora programas piloto para alentar una agricultura con mayor capacidad de resistencia y más sostenible y para atraer más recursos y más innovación hacia un sector que ha carecido de ambos en los últimos decenios.
Dentro de los países, el papel del sector público será fundamental para crear incentivos a la intervención en el frente del clima (con subvenciones, impuestos, topes máximos o reglamentos), ofrecer actividades de información y educación y eliminar las disfunciones de mercado que impiden la acción. Pero gran parte del financiamiento procederá del sector privado, sobre todo para la adaptación. En el caso de los proveedores privados de servicios de infraestructura, la flexibilidad del régimen regulador será decisiva para ofrecer los incentivos adecuados con el fin de proteger las inversiones y operaciones frente a los efectos del cambio climático. Si bien será posible movilizar financiamiento privado para inversiones específicas de adaptación (como las defensas frente a las inundaciones), la experiencia de las asociaciones entre el sector público y el privado en relación con la infraestructura de los países en desarrollo parece indicar que el alcance será modesto. Una prioridad clave es generar financiamiento adicional para la adaptación, y mecanismos innovadores como la subasta de las unidades de la cantidad atribuida (máximos vinculantes que los países aceptan en el marco de la CMNUCC), el gravamen de las emisiones del transporte internacional y un impuesto mundial sobre el carbono podrían permitir recaudar decenas de miles de millones de dólares de nuevo financiamiento cada año.
En lo que respecta a la mitigación, es claro que sería muy importante contar con un precio eficiente del carbono, mediante un impuesto o el sistema de fijación de límites máximos y comercio. Una vez conseguido, el sector privado ofrecerá gran parte del financiamiento necesario, a medida que los inversionistas y los consumidores tengan en cuenta el precio del carbono. Pero los impuestos nacionales sobre el carbono o los mercados del carbono no suministrarán necesariamente los flujos necesarios de financiamiento con destino a los países en desarrollo. Para corregir esta deficiencia y ofrecer una solución equitativa al problema del clima, podrán utilizarse procedimientos como un MDL reformado y otros planes basados en los resultados, la conexión de los mercados del carbono nacionales, la asignación y venta de unidades de la cantidad atribuida y las transferencias fiscales.
En el momento de enviar a imprimir este informe, los países están inmersos en negociaciones acerca de un acuerdo mundial sobre el clima bajo los auspicios de la CMNUCC. Muchos de esos mismos países están también atravesando una de las crisis financieras más graves de los decenios recientes. Las dificultades fiscales y las necesidades urgentes podrían representar un problema para que los organismos legislativos decidan destinar recursos a lo que, incorrectamente, se considera como una amenaza sólo a largo plazo.
No obstante, varios países han adoptado programas de recuperación fiscal para conseguir una economía más verde al mismo tiempo que se restablece el crecimiento, con un costo mundial total de más de US$400.000 millones en los próximos años, con la esperanza de estimular la economía y crear empleo . Las inversiones en eficiencia energética pueden producir el triple dividendo de un mayor ahorro de energía, una reducción de las emisiones y un mayor número de empleos.
Las actuales negociaciones sobre el clima, que culminarán en Copenhague en diciembre de 2009, han progresado lentamente (inercia en la esfera política). A pesar de todas las razones señaladas en este informe —inercia en el sistema climático, inercia en la infraestructura, inercia en los sistemas socioeconómicos—, se necesita con urgencia un acuerdo sobre el clima. Pero debe ser un acuerdo inteligente, que cree incentivos para buscar soluciones eficientes y hacer posible el financiamiento y desarrollo de nuevas tecnologías. Debe ser también un acuerdo equitativo, que responda a las necesidades y aspiraciones de los países en desarrollo. Sólo así se puede conseguir el clima adecuado para el desarrollo.