Ramiro Sánchez Morales
La discusión reciente sobre la ausencia temporal del Presidente del Estado y el papel que, en tal supuesto, corresponde a la Vicepresidencia, ha reabierto un viejo debate del derecho constitucional boliviano. La emisión del Decreto Supremo N.º 5515, que habilita al Presidente a ejercer sus funciones mediante medios tecnológicos de comunicación cuando se encuentra temporalmente fuera del territorio nacional, obliga a revisar con cuidado el diseño constitucional del Órgano Ejecutivo, el alcance del régimen presidencialista y la noción misma de ausencia temporal.
- Régimen presidencialista y diseño constitucional
La Constitución Política del Estado de 2009 adopta un sistema de gobierno presidencialista, en el que el Órgano Ejecutivo está integrado por la Presidencia, la Vicepresidencia y los Ministros de Estado. El Presidente concentra la doble condición de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, dirige la política interior y exterior, representa a Bolivia ante la comunidad internacional y dicta decretos supremos en el marco de sus atribuciones constitucionales.
La Vicepresidencia ocupa una posición singular: es órgano de apoyo y, al mismo tiempo, de reemplazo eventual. Coadyuva en la conducción política del gobierno, preside la Asamblea Legislativa Plurinacional y asume la Jefatura del Estado solo en los supuestos expresamente previstos por la Constitución: ausencia temporal del Presidente o impedimento definitivo (renuncia, muerte, revocatoria o incapacidad sobrevenida). Esta estructura refleja una opción clara del constituyente por la unidad de mando: Bolivia reconoce un solo Presidente en ejercicio, no dos ni un “cogobierno” permanente entre Presidente y Vicepresidente.
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- Ausencia temporal: dimensión funcional y no física
El núcleo del debate se sitúa en el artículo 169.II de la Constitución, que dispone que, en caso de ausencia temporal del Presidente, la Presidencia será asumida por el Vicepresidente por un periodo máximo de noventa días. El texto no define expresamente en qué consiste esa ausencia temporal, lo que exige una labor de interpretación conforme a los principios de unidad normativa y eficacia de la Constitución.
Desde la doctrina nacional, José Antonio Rivera ha propuesto entender la ausencia temporal en una dimensión funcional, no meramente física. De acuerdo con ese criterio, existe ausencia temporal cuando el Presidente se ve impedido de ejercer de manera efectiva sus atribuciones de Jefe de Estado y de Gobierno por enfermedad, vacaciones, problemas familiares u otros motivos semejantes que le obligan a interrumpir sus labores. Lo determinante no es el lugar donde se encuentra, sino si continúa o no cumpliendo sus funciones.
Esta lectura se refuerza con el artículo 173 de la Constitución, que autoriza expresamente al Presidente a ausentarse del territorio boliviano por misión oficial, sin autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional, hasta por diez días. Al distinguir de manera explícita los viajes oficiales, el constituyente dejó claro que el desplazamiento al exterior, cuando responde al cumplimiento de una misión de Estado, forma parte del propio ejercicio de la función presidencial y no equivale a una suspensión de sus funciones.
- Práctica política y crítica doctrinal
A pesar de ese diseño, la práctica política boliviana ha consolidado, durante décadas, una costumbre según la cual el Presidente “transfiere” simbólicamente el mando al Vicepresidente cada vez que viaja fuera del país, incluso cuando lo hace en misión oficial. En esos casos, el Vicepresidente asume interinamente la Presidencia, mientras el titular realiza gestiones internacionales o participa en foros multilaterales.
Esta práctica ha sido objeto de severa crítica. Jorge Asbún Rojas ha señalado que tal costumbre nunca se ajustó a los textos constitucionales, ni anteriores ni vigentes, por la sencilla razón de que conduce a una situación de “doble Presidencia”. Mientras el Presidente actúa en el exterior suscribiendo acuerdos, pronunciando discursos en nombre del Estado y ejerciendo su representación internacional, dentro del territorio nacional el Vicepresidente se presenta como Presidente en ejercicio, lo que provoca una fractura en la unidad de la Jefatura del Estado.
La idea de que pueda haber dos Presidentes al mismo tiempo —uno “oficial” en misión y otro “interino” en el país— contradice la esencia del presidencialismo, que descansa en la concentración de la jefatura política y simbólica del Estado en una sola persona. Desde esta perspectiva, la suplencia vicepresidencial debe reservarse para los casos en que el Presidente deja efectivamente de ejercer el cargo, no para situaciones en las que continúa actuando como tal, aunque se encuentre circunstancialmente fuera del territorio.
- Contenido y finalidad del Decreto Supremo Nº 5515
En este contexto aparece el Decreto Supremo Nº 5515, que modifica el artículo 9 del Decreto Supremo Nº 4857 sobre Organización del Órgano Ejecutivo. El nuevo texto establece que, cuando el Presidente se encuentre temporalmente fuera del territorio nacional, podrá ejercer sus funciones mediante medios tecnológicos de comunicación, manteniendo así la continuidad de la conducción del gobierno.
Con ello, el decreto busca dar una respuesta normativa a dos problemas:
- Evitar el vacío de poder o la dualidad de mando que se producía cuando, pese a que el Presidente se hallaba en misión oficial, se transfería simbólicamente la Presidencia al Vicepresidente.
- Adecuar el funcionamiento del Órgano Ejecutivo a las posibilidades que brindan las tecnologías de la información y la comunicación, que permiten realizar sesiones de gabinete, adoptar decisiones administrativas y suscribir actos de gobierno a distancia.
Debe subrayarse que el decreto no pretende redefinir las causales de suplencia ni alterar el catálogo constitucional de situaciones en las que el Vicepresidente asume la Presidencia (ausencia temporal funcional, renuncia, muerte, revocatoria, etc.). Más bien, explicita que, cuando el Presidente se halla fuera del país en misión oficial —supuesto expresamente contemplado por el artículo 173—, continúa ejerciendo plenamente sus atribuciones, ahora con apoyo en medios digitales.
- Interpretación de constitucionalidad desde la doctrina
Rivera ha defendido que el Decreto Supremo N.º 5515 resulta compatible con la Constitución, siempre que se lo entienda como una norma de organización y funcionamiento del Órgano Ejecutivo que precisa los medios de ejercicio de la Presidencia, y no como una modificación encubierta de las causales de suplencia. Bajo esta interpretación, el decreto no invade la esfera de reserva de ley ni genera un supuesto de nulidad por usurpación de funciones, porque no crea nuevos poderes ni altera el equilibrio interorgánico, sino que se limita a operacionalizar el modo en que el Presidente ejerce los poderes que ya tiene.
A la vez, la postura crítica de Asbún resulta un complemento necesario. Al insistir en que solo hay un Presidente —y que ese único titular sigue siéndolo cuando representa a Bolivia en el exterior—, su tesis refuerza la lectura de que la ausencia temporal del artículo 169.II no se configura por un viaje oficial y que, por tanto, el Vicepresidente no debe asumir la Jefatura del Estado en ese escenario. Cuando el Presidente viaja en misión oficial, actúa precisamente en ejercicio de su mandato; cuando se ausenta por motivos personales o de salud que le impiden gobernar, se produce la ausencia funcional que habilita la suplencia.
Ambos planteamientos, desde ángulos distintos, convergen en un punto crucial: la suplencia vicepresidencial es excepcional y está vinculada a la protección frente a vacíos de poder, no a la rutina de los desplazamientos internacionales del gobernante.
- Aportes del derecho constitucional comparado
En el derecho comparado, la mayoría de regímenes presidencialistas latinoamericanos conciben la sustitución del jefe de Estado como una técnica extraordinaria frente a impedimentos graves, no como práctica habitual ante cada viaje oficial. En constituciones como la mexicana, la colombiana o la brasileña, la ausencia temporal suele asociarse a licencias concedidas por el Congreso, enfermedades prolongadas o desplazamientos de larga duración, mientras que los viajes breves en misión oficial no implican, por regla general, transmisión de mando.
La experiencia reciente, marcada por el uso masivo de tecnologías digitales para la gestión gubernamental, ha mostrado que el ejercicio remoto de la función ejecutiva puede ser jurídicamente viable si se garantiza publicidad de los actos, mecanismos de control y respeto al bloque de constitucionalidad. Lejos de crear un nuevo tipo de “Presidencia remota”, estas fórmulas simplemente reconocen que la autoridad del presidente no depende de su ubicación geográfica, sino de la vigencia del mandato constitucional y la posibilidad efectiva de ejercer sus competencias.
- Riesgos interpretativos y garantías constitucionales
Que el Decreto Supremo Nº 5515 sea defendible desde una interpretación sistemática de la Constitución no significa que carezca de riesgos. El principal peligro radica en extender abusivamente la noción de “ejercicio remoto” para eludir la suplencia vicepresidencial incluso en supuestos de verdadero impedimento funcional. Si un Presidente enfermo, incapacitado o materialmente impedido de gobernar pretendiera aferrarse al cargo amparándose en la ficción del teletrabajo, se estaría desnaturalizando la finalidad del artículo 169.II y vaciando de contenido la función de reemplazo que la Constitución confiere al Vicepresidente.
Frente a ese riesgo, el control político y el control jurisdiccional adquieren un papel esencial. La Asamblea Legislativa, la jurisdicción constitucional y la opinión pública deben vigilar que el recurso a medios tecnológicos no se convierta en un escudo para evitar la aplicación de las reglas de sucesión y suplencia. Los medios digitales no “crean” el cargo: solo amplifican la capacidad de actuación de quien ya es Presidente; si, por cualquier razón, el titular deja de serlo o se ve realmente impedido de ejercer, ninguna plataforma de comunicación puede suplir esa falta.
- Conclusiones
Desde una lectura articulada de la Constitución boliviana y la doctrina especializada, la noción de ausencia temporal debe entenderse en clave funcional, vinculada al cese efectivo —aunque sea provisional— del ejercicio de la Jefatura de Estado y de Gobierno. El viaje al exterior en misión oficial, previsto y autorizado por el artículo 173, no configura por sí mismo esa ausencia y, por tanto, no activa la sustitución por la Vicepresidencia, siempre que el Presidente continúe ejerciendo sus atribuciones, ya sea de manera presencial o mediante tecnologías de la información.
En ese marco, el Decreto Supremo Nº 5515 se presenta como una norma de organización del Órgano Ejecutivo que busca corregir una práctica política inconstitucional —la transmisión automática del mando en cada viaje oficial— y adecuar el ejercicio de la Presidencia a las posibilidades de gobierno digital. Su compatibilidad con la Constitución dependerá, en última instancia, de que se mantenga el carácter excepcional de la suplencia vicepresidencial y de que el uso de medios tecnológicos no se utilice para soslayar, sino para hacer plenamente operativas, las reglas del régimen presidencialista boliviano.