José Luis Santistevan Justiniano*
Violaciones consentidas en el proyecto de Ley de Gobiernos Municipales
Desde el año 2010 sostengo que el modelo autonómico implantado por el Gobierno Central en la actual constitución, es un modelo de libre legislación sobre las pocas competencias que se establecieron, es un modelo que centraliza las autonomías y que no guarda relación con los conceptos esgrimidos en la propia Constitución.
Es un modelo inviable porque permite que el nivel central del Estado legisle las autonomías y controle los recursos. En otras palabras, es un modelo neocentralizador de las competencias y recursos que ya se ejercían por los Gobiernos Autónomos Municipales.
Sin embargo, ese modelo neocentralizador dejó un resquicio para construir el autogobierno en materia institucional, es decir, construir una institucionalidad idéntica a lo escrito para el nivel central, donde existen independencia de órganos (en la teoría legislativa), manejo administrativo de cuentas, reorganización competencial en el ámbito administrativo y pleno ejercicio de funciones sin injerencias del otro órgano para lograr transparencia y eficiencia institucional.
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En la región, baluarte de la autonomía hasta ahora, se asume esa responsabilidad: Legislarse por voluntad propia para evitar ser legislados por el nivel central del Estado.
El proyecto de Ley de Gobierno Autónomos Municipales contiene tres elementos centrales para el análisis:
1. Legisla para aquellos municipios que no hayan legislado su institucionalidad y no posean Cartas Orgánicas, por el momento para los 339 municipios. Es lógico que el municipio más grande Santa Cruz, debería hacer caso omiso de la ley e iniciar su proceso de legislación para dar modernidad, funcionalidad, transparencia y eficiencia al Gobierno Municipal. Caso contrario será una violación consentida a la autonomía municipal, puesto que la ley de municipalidades 2028 estará abrogada.
2. Ratifica la intencionalidad de controlar las competencias y los recursos fiscales, por cuanto hasta las tasas y patentes deben ir al nivel central para su vigencia, situación que la Constitución y la ley marco 031 no establecen.
3. Legisla la conformación de la estructura institucional del Órgano Ejecutivo y del Gobierno Municipal, cuando esto es parte del anterior Estado Republicano, puesto que ya hay autonomías administrativas e institucionales en la actual Constitución.
Ante la falta de legislación precisa e incontrastable, frente a la suspensión de alcaldes, se establece que ningún alcalde puede ser suspendido o destituido de su cargo. Esto es una ratificación de los derechos políticos y de ciudadanía protegidos por la Constitución.
También establece que el reemplazo temporal del alcalde puede ser solo por un representante del Concejo de su misma agrupación política, esto es un avance en materia de respeto al voto ciudadano, cuya voluntad la expresa por determinado candidato y su representación política.
Hubiéramos preferido que dicha legislación sea realizada por el nivel autónomo, pero, ante la ausencia de voluntad política dicha legislación nace del nivel central del Estado lo que constituye una vergüenza política para los gobiernos autónomos que tienen capacidad de legislarse.
Probablemente el municipio de la ciudad de La Paz no necesite la ley porque ya tiene bastante legislación para ejercer su autonomía. Esa legislación que el municipio de Santa Cruz, Cochabamba, Tarija, Oruro, Beni y Sucre necesitan con urgencia.
Análisis detallado del proyecto de Ley de Gobiernos Municipales
1º. EL ALCANCE DE LA LEY: ART. 1 (OBJETO)
Este artículo tiene dos lecturas: a) ratifica y reconoce la pirámide kelseniana de la Constitución art. 410-II, por cuanto la ley solo regirá hasta en tanto no se encuentre en vigencia la Carta Orgánica y b) también rige mientras no haya legislación municipal en el ámbito de las autonomías, esto porque la ley 2028 dejará de existir como norma municipal.
Comentario: la ley respeta la legislación autonómica, en cuanto al ámbito de validez de las normas municipales, porque la supletoriedad se aplica solo a falta de norma del órgano competente, en este caso el Gobierno Municipal, se recomienda legislar todos los aspectos posibles a objeto de prescindir en lo más mínimo de la ley del nivel nacional.
LEY MARCO 031 Artículo 11. (NORMA SUPLETORIA).
I. El ordenamiento normativo del nivel central del Estado será, en todo caso, supletorio al de las entidades territoriales autónomas. A falta de una norma autonómica se aplicará la norma del nivel central del Estado con carácter supletorio.
2º. SEPARACIÓN DE LOS ÓRGANOS EL ART. 4-IV (CONFORMACIÓN DEL GOBIERNO MUNICIPAL).
Se establece solo para los órganos municipales con mayor cantidad de 50.000 habitantes.-
Comentario: Debería ser para todos los gobiernos municipales y la forma es de acuerdo a la naturaleza de cada gobierno municipal. La Ley Municipal o en su caso el Reglamento del Concejo debería legislar el funcionamiento y la independencia de órganos de acuerdo a su naturaleza y de manera integral. Por ejemplo: La ley municipal o el reglamento deben establecer tres elementos mínimos de fondo, a) naturaleza de administración y contrataciones en el Concejo Municipal b) la administración del Concejo por parte de la directiva, el Presidente (a) y Secretario (a) y c) Los contratos ya NO deben ir al Concejo en forma definitiva porque es centralizar las atribuciones de ambos órganos en un solo (ej: aprobar y fiscalizar).
3º. El PRESUPUESTO MUNICIPAL ART. 5-V.-
El Tesoro Municipal debe implementarse con amplías funciones autónomas sin violentar las directrices del nivel central, por cuanto lo que hace el artículo es consolidar el control de las cuentas fiscales municipales en el nivel central.
4º. POSESIÓN DE AUTORIDADES DEL GOBIERNO MUNICIPAL ART. 6.-
Ratifica lo señalado por actual ley del régimen electoral, lo que se debería insertar es que ninguna autoridad puede asumir sino tiene título electoral y acta de posesión del órgano jurisdiccional
Comentario: se debería incluir que sea el Órgano Electoral quien otorgue la posesión porque ya es un poder del Estado y es jurisdiccional.
5º. LA DOCENCIA UNIVERISTARIA ART. 7 (INCOMPATIBLIDADES)
El artículo ratifica el derecho a impartir docencia, sin embargo, la doble percepción sueldos no debe sobrepasar el máximo establecido por ley. Aquí debería insertarse que puede ganar dos sueldos, incluso mayor a lo percibido por el Presidente del Estado, siempre y cuando sea fuera del horario oficial de trabajo en los gobiernos municipales.
6º. RENUNCIA ART. 9 (RENUNCIA DE ALCALDES Y CONCEJALES)
Todo es personal con ello se acaban las presiones políticas y renuncias anticipadas. Por ello hay dos órganos distintos y los concejos no podrían hacer absolutamente nada para alejar del cargo a un Alcalde o un concejal. Salvo lo establecido por la Constitución, sentencia ejecutoriada en materia penal.
7º. AUSENCIA ART. 10 (AUSENCIA)
Toda naturaleza de ausencia o impedimento solo se comprueba y procede por orden del juez o tribunal jurisdiccional, es decir, ya no hay interpretaciones políticas sobre la ausencia o impedimento, esto solo procede por orden judicial o actuación judicial. Por ejemplo, un impedimento es Una detención por orden judicial y que la autoridad no pueda asumir.
8º. JERÁQUÍA ART. 11 (JERARQUÍA NORMATIVA MUNICIPAL)
Este artículo define la jerarquía normativa, se recomienda que el Concejo mediante ley legisle la normativa de acuerdo a su propia naturaleza. Puesto que la jerarquía normativa debe ser cuando la norma nace del Órgano Legislativo y se aplica para todo el Gobierno Municipal (ejemplo una ley municipal) y NO por órganos separados. Incluso, la aplicación de la jerarquía es para el municipio.
9º. INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 12 (REMISIÓN AL SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS)
La remisión de toda norma municipal con término de 10 días al Servicio Estatal de Autonomías es inconstitucional, puesto que este órgano es un servicio técnico y no tiene competencia por encima de un Gobierno Municipal para controlar o para registrar normas. Parece simple pero es así, en todo caso se le debería enviar, como cualquier otra institución, la gaceta oficial que se imprima y en el término señalado por el Órgano Legislativo Municipal.
10. APROBACION DE CONTRATOS ART. 13 NUMERAL 5 (ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL)
La naturaleza de aprobación es un acto administrativo y con la independencia de poderes solo los contratos de concesión de bienes y aprobación de transferencia de bienes, por la categoría de norma y por mandato constitucional, deberían ir a consideración del Concejo. Lo contrario significa que no exista independencia de Órganos y que en el Concejo se estarían asumiendo dos funciones distintas en un solo órgano: Fiscalizar y Aprobar un acto administrativo y ejecutivo que solo corresponde al Alcalde. El Concejo solo debe legislar y fiscalizar los actos del Ejecutivo Municipal.
11º. APROBACIÓN DE TASAS Y PATENTES ART.13 NUMERAL 15 (ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL)
Este artículo y su numeral es inconstitucional, porque la aprobación de tasas y patentes NO necesitan de dictamen de hacienda, por dos razones: Primero porque es una competencia exclusiva que tiene límites establecidos por la propia Constitución, y Segundo, porque la Ley Marco 031 y el Código Tributario, por superación normativa, no establece que vayan a dictamen de hacienda las tasas y patentes, señalando que la Ley de Impuestos No. 154 solo establece que vayan los impuestos a dictamen de hacienda y no así las tasas y patentes.
12º. DESIGNACIÓN DE SUPLENCIA DEL ALCALDE ART.13 NUMERAL 26 (ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL)
La designación de un Alcalde interino debe ser de la misma agrupación política del Alcalde. Este es un avance de reconocimiento de la voluntad popular, porque se elige en lista separada los dos órganos, pero, bajo la misma fórmula de quien gana el cargo de Alcalde. Asimismo, la seguridad en los derechos políticos siempre será respetar la voluntad popular.
13º. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ART. 20 NUMERAL 3.
Este artículo hay que ampliarlo solo para para las leyes que requieren sostenibilidad financiera y NO cerrarlo para todos los proyectos de leyes que plantee un concejal o el concejo. La Constitución y la ley marco solo establece que interviene el órgano ejecutivo en los proyectos de leyes relativas al sistema tributario o presupuestario municipal. Se recomienda que solo sea para leyes que necesiten recursos, presupuestos e impuestos, para otras no.
14º. APROBACIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL ORGANO EJECUTIVO ART. 22-I.-
Hay un avance en cuanto a la aprobación de la estructura del órgano ejecutivo, puesto que se realiza mediante Decreto Municipal. Lo que deberá hacer el Órgano Ejecutivo es aprobar su propia estructura que puede ser diferente a la establecida por el proyecto de ley que se plantea.
15º. ATRIBUCIONES DEL ALCALDE ART. 23 NUMERAL 23
Al margen que en las atribuciones el acalde puede asumir cualquiera de aquellas que son constitucionales y jurídicas, lo novedoso es la reasignación de los usos de suelos. Esto confirma que solo el Gobierno Municipal es competente para legislar sobre los usos de suelos.
16º. EJERCICIO DEL CARGO DE ALCALDESA O ALCALDE ART. 24.-
Este artículo tiene dos lecturas: a) dar por bien hecho todo lo establecido por la ley marco de autonomías cuando se encontraban vigentes las suspensiones y b) a partir de la actual ley, que no es retroactiva por mandato constitucional art. 123 CPE. Lo que se debería hacer es respetar la Constitución desde su vigencia 07 de febrero de 2009 y no otorgar ninguna validez a las suspensiones.
17º. LAS SECRETARIAS MUNICIPALES ART. 26 NUMERALES 6-15-20 y 21.-
Este artículo es de avanzada constitucional, los secretarios (as) tiene funciones idénticas a las de un Ministro de Estado, pero en el ámbito municipal, llegando a nombrar a su personal y establecer atribuciones de administración en el ámbito de sus competencias dentro de su respectivo área y despacho. Se podría profundizarlo o darle otra connotación mediante ley municipal.
18. CONTROL SOCIAL ART. 34-III (ESPACIOS FORMALES)
Amplía la regulación de la ley 341, con relación a la democracia corporativa, que ya no solo es territorial, porque establece que las instituciones corporativas, colegios de profesionales, comités cívicos etc, son instancias de control social. No hay exclusividad de las juntas vecinales u otras organizaciones territoriales. Se recomienda legislar adecuadamente el control social en cada municipio de acuerdo a su naturaleza de representación institucional.
19. DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA
Establece el término perentorio para elaborar leyes municipales. Esto es inconstitucional porque se trata de una ley supletoria, que no debería intervenir en la autonomía de los órganos municipales.
*Abogado municipalista