José A. Landriel Pedraza, abogado y académico
El artículo 99 de la Constitución Política reformada en 2004 establecía que la organización del Poder Ejecutivo «será determinada por ley», reservando así al Legislativo la potestad de validar o configurar la estructura administrativa del país. Al contrario la Constitución vigente (2009), eliminó esa cláusula que estructuró, previamente, la relación entre los órganos del poder público.
El Decreto Supremo 29894 de febrero de 2009, emitido después de la promulgación de la Constitución, estableció la estructura organizativa del Órgano Ejecutivo sin ley previa habilitante, inaugurando un modelo que persiste hasta el presente. Ninguna autoridad judicial ha declarado inconstitucional esta práctica, pero el debate resurge ahora con fuerza inusitada. La posesión de un nuevo gobierno constitucional, electo en una inédita segunda vuelta electoral, trae consigo la necesidad imperiosa de contar con instrumentos que permitan adaptar la gestión pública a los compromisos que la población validó democráticamente. En esas condiciones, el dilema entre Decreto del Órgano Ejecutivo (DOE) y una hipotética Ley del Poder Ejecutivo (LOPE) vuelve al centro del debate institucional.
No se trata entonces, simplemente, de una disputa formal entre instrumentos normativos, ya que en estas nuevas condiciones constitucionales(entre tanto esté vigente), la terminología misma del debate resulta anacrónica. Hablar de Ley LOPE, implica una nostalgia por nomenclaturas que la Constitución vigente deliberadamente abandonó. El artículo 7, establece que la soberanía reside en el pueblo, y la parte segunda de la Constitución construye la arquitectura institucional mediante «órganos del poder público». Esta transformación semántica, no es meramente ornamental, refleja, una reconceptualización donde el pueblo soberano elige a quienes ocuparán las estructuras orgánicas del Estado para materializar y operativizar los fines constitucionales. Por eso, en el pasado, pudo asumirse que una ley del Legislativo determinaba la organización administrativa, mientras que en la actualidad ya no, porque la gestión administrativa es potestad exclusiva del Presidente del Estado.
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Bajo este marco del Estado Constitucional, el Decreto adquiere una dimensión que la doctrina administrativa moderna reconoce plenamente. Un Decreto tiene sentido de ley material, aunque no provenga del procedimiento establecido en el artículo 164 y siguientes de la Constitución. Desde el punto de vista administrativo, la viabilidad de tal norma, es mucho más factible en términos de organización gubernamental, permite soluciones ágiles, inmediatas y flexibles para adaptarse a las transformaciones prometidas en campaña electoral. Tal flexibilidad, resulta particularmente relevante después de veinte años de una forma de organizar el Estado que ha llegado, básicamente, a su límite funcional. El Consejo de Ministros puede aprobar un Decreto con mayor agilidad, permitiendo la reestructura inmediata que hoy el contexto político y fiscal boliviano exige.
Sin embargo, podría persistir una disyuntiva latente, después de la aprobación del Decreto 29894, se emitieron leyes sectoriales que otorgaron competencias expresas a ministerios específicos. Aquí surge el dilema estructural, un Decreto de reorganización que emitiera el Presidente en actual ejercicio podría, de facto, reasignar competencias establecidas por ley. Por ejemplo, si el antiguo Ministerio de Minería y Metalurgia con competencias asignadas por Ley, fuera absorbido por otro Ministerio mediante Decreto, surgirían problemas procedimentales, las partes administradas podrían aducir falta de competencia legal, puesto que un Decreto no puede modificar una Ley. Esta tensión coloca en una encrucijada mayor al instrumento organizativo del Órgano Ejecutivo.
En un contexto semejante, la situación que enfrenta el gobierno entrante es compleja en términos legales, mas para no caer en un formalismo extremo, se pueden ofrecer, al menos, dos orientaciones. Primero: el Decreto constituye una vía expedita y constitucionalmente válida para la reorganización inmediata del Órgano Ejecutivo, permitiendo respuestas ágiles al déficit público y a las demandas de transformación institucional, cuyo limite deben ser las competencias asignadas al Ejecutivo por la Constitución. Segundo, en el corto y mediano plazo, resulta, necesario pensar en una Ley que valide excepcionalmente la reorganización establecida por Decreto, asegurando así coherencia con las leyes sectoriales preexistentes y garantizando seguridad jurídica en los procedimientos administrativos.
En esencia, la gestión de la administración pública es potestad exclusiva del Presidente del Estado, no sometida al Órgano Legislativo o Judicial en su estructura y funcionamiento, aunque sí en fiscalización y control. La verdadera efectividad de la separación de poderes se establece en el marco del ejercicio de las potestades constitucionales y su ejercicio idóneo puede permitir que se consolide un esquema de gestión que colme las expectativas de modernidad y apego a la legalidad que el país demanda.