Hay paradojas que solo la historia política consigue revelar. Una de ellas parece casi una contradicción del Derecho boliviano: en determinadas circunstancias, puede ser más sencillo reformar la Constitución Política del Estado que modificar sustancialmente la Ley INRA.
La comparación resulta todavía más sugestiva cuando se observa su recorrido histórico. La Ley N.º 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, conocida como Ley INRA, fue promulgada el 18 de octubre de 1996. Una norma nacida en otro ciclo político, bajo otra concepción del Estado y en un contexto institucional radicalmente distinto, pero que consiguió atravesar décadas de transformaciones políticas y constitucionales.
Evo Morales llegó al poder con una promesa que parecía destinada a cambiar precisamente ese escenario. La transformación de la estructura agraria formaba parte de su discurso político desde su primera candidatura presidencial. Sin embargo, durante los años en que concentró un enorme poder político e institucional, no llegó a sustituir integralmente la Ley INRA. En 2006 impulsó la Ley N.º 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, que modificó y profundizó aspectos sustanciales de la Ley 1715, pero la norma de 1996 permaneció como estructura jurídica fundamental.
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Mientras tanto, el país hizo algo mucho más profundo: cambió completamente su Constitución.
La Constitución de 2009 no fue una simple reforma cosmética. Redefinió la concepción del Estado, incorporó nuevos derechos, reconoció el pluralismo jurídico, transformó la organización territorial y estableció nuevas bases para la relación entre Estado, sociedad y territorio.
Y, sin embargo, la Ley INRA sobrevivió.
Aquí aparece una poderosa paradoja constitucional: la jerarquía normativa no siempre coincide con la resistencia política de una norma.
La Constitución puede cambiar porque expresa, en gran medida, una decisión sobre cómo debe organizarse el poder. Pero la legislación agraria toca algo mucho más tangible: la tierra. Y la tierra no es únicamente un bien jurídico. Es producción, patrimonio, territorio, identidad, inversión, poder económico y, en determinadas regiones, incluso una forma de pertenencia y supervivencia.
Modificar una Constitución puede significar cambiar las reglas del juego.
Modificar radicalmente el régimen de tierras significa tocar las fichas que ya están sobre el tablero.
Por eso, la permanencia de la Ley INRA constituye algo más que una curiosidad legislativa. Es una lección sobre los límites reales del poder político. Demuestra que incluso un gobierno con una extraordinaria capacidad de transformación institucional puede encontrarse frente a determinadas estructuras jurídicas cuya modificación exige algo más que voluntad política.
La historia deja así una pregunta incómoda:
Si quien pudo reformar la Constitución no pudo reemplazar completamente la Ley INRA, ¿qué tan sencilla será realmente la tarea para quienes hoy pretenden hacerlo?
Tal vez la respuesta esté en comprender que algunas leyes sobreviven no porque sean intocables, sino porque detrás de ellas existe un equilibrio de intereses mucho más difícil de modificar que el texto que las contiene.
Y esa es, quizá, la ironía más profunda del poder: a veces resulta más fácil cambiar las reglas de la República que cambiar quién posee la tierra.
Carlos A. Pol Limpias, PhD.
Abogado Constitucionalista