Pablo Javier Deheza
Los datos indican que, al menos en 2010, los nacientes gobiernos departamentales autónomos tendrán menos recursos económicos que las prefecturas en años anteriores. Pero el problema financiero es sólo la punta de un ovillo lleno de conflictos y vacíos que deberán resolverse para poder avanzar en el proceso autonómico.
Los gringos tienen muy bien acuñada una de esas frases mnemotécnicas que abre ventanas al entendimiento y que sólo puede venir de ellos: follow the money. Literalmente quiere decir “sigue al dinero”. Su aplicación se refiere a que uno debe ver hacia dónde está yendo el flujo de dinero para comprender de qué se trata el juego, quiénes son los actores y quién va ganando. Un ubicatex siempre necesario y salvador. También sirve de cable a tierra para recordarnos que más allá de las buenas intenciones y de las charlas, llegada la hora de las horas, se trata de ver quién paga la cuenta. Es el caso de las autonomías, y habrá que ver de qué se tratan éstas cuando llegue el momento observar las asignaciones de competencias y recursos por parte del Estado Plurinacional, la forma en que los gobiernos departamentales autónomos definan sus partidas presupuestarias y de qué se tratará en medio de todo esto el tan constitucionalizado control social.
Prefecturas, gobernaciones y recursos
¿Manejarán los gobiernos departamentales autónomos tantos o más recursos y competencias que cuando eran prefecturas? ¿Cómo se asignarán competencias y recursos? Sobre este tema Juan Carlos Urenda, abogado, ex candidato a la gobernación cruceña e importante intelectual de la autonomía por mérito propio, indica que “lamentablemente, durante el gobierno de MAS ha habido una política constante de recentralización fiscal con relación a los gobiernos subnacionales y no hay indicios de que esa tendencia vaya a variar. Las competencias que asigna la Constitución a los gobiernos departamentales no condicen con un régimen autónomo verdadero. La constitución sólo reconoce un 70 por ciento aproximadamente de las competencias de los estatutos aprobados por amplia mayoría en los departamentos autónomos y, en contrapartida, asigna 83 competencias al nivel central de gobierno, lo que convierte a la Constitución en una de las más centralistas del mundo. Los recursos del IDH han sido recortados irreversiblemente, la Constitución resta competencias a la participación popular –la gestión de educación y salud ahora tienen reglamentación y ejecución del Gobierno central– y las regalías están sujetas a la ley financial restando a los departamentos poder de decisión sobre esos recursos”.
Evidentemente hay razones justificadas para creer que los actuales gobiernos autónomos no manejarán más recursos que los que manejaron cuando eran prefecturas. Esto es así no sólo por lo indicado antes por Urenda, sino también porque el Estado boliviano está percibiendo menos recursos que antes. De acuerdo con información suministrada por el secretario de Hacienda del Gobierno Departamental Autónomo de Santa Cruz, José Luis Parada, “la economía nacional en 4 años giró alrededor del sector de hidrocarburos convirtiéndose en eje político y una de las principales fuentes de ingreso del Estado, lastimosamente en este periodo se observa un estancamiento en la producción y en la inversión sectorial no perceptible por la excepcional subida de precios del petróleo, espejismo que duró tan solo dos años, alcanzando su techo máximo en la gestión 2008. La renta programada en el Presupuesto General de la Nación 2008 ascendía a Bs 12.210 millones y, por los factores antes explicados, en el PGN 2010 se reduce a Bs 7.111 millones”. Esto quiere decir que existiría un decremento del orden del 43 por ciento en la renta por hidrocarburos que percibe el país. Esto de entrada marca el hecho de que los gobiernos departamentales autónomos no tendrán el nivel de ingresos que una vez tuvieron las prefecturas. Así las cosas, estamos frente a la posibilidad real de tener autonomías de pliqui.
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Autonomías y empoderamiento ciudadano
Pero el proceso de las autonomías también debe realizar un proceso de debate y crítica hacia adentro. Los estatutos aprobados necesariamente tendrán que compatibilizarse con la Constitución Política del Estado vigente. Deben además responder a la promesa que las motivó: darle poder a los ciudadanos para poder decidir éstos su destino y tener acceso a una mayor participación en las decisiones que hacen al manejo de la cosa pública. Entonces, ¿qué instancias existen para que los ciudadanos definan cómo se ha de realizar la asignación presupuestaria en los gobiernos autónomos departamentales? ¿Cómo se realiza el empoderamiento de los ciudadanos en la gestión autonómica? Juan Carlos Urenda considera que “desde ya, la existencia de una Asamblea Legislativa Departamental compuesta por representantes provinciales e indígenas habla por sí sola respecto a la participación ciudadana y a la definición de las asignaciones presupuestarias departamentales”.
Sin embargo esto está cruzado también con el tema del control social expresado en la CPE. Este aspecto será tratado más adelante, sin embargo es conveniente señalar que será la ciudadanía la que tendrá que ejercer un rol protagónico, porque precisamente la idea de apoyar el modelo de autonomías fue que las decisiones del Estado se aproximen a los ciudadanos. Los estatutos autonómicos aprobados en Santa Cruz contemplan la conformación de un Mecanismo de Control Social “con el objeto de que la sociedad civil pueda participar, conocer, supervisar y evaluar los resultados e impactos de las políticas públicas departamentales y los procesos participativos de la toma de decisiones, así como el acceso a la información y análisis de los instrumentos de control social” (art. 71). ¿Se convertirá el control social en una instancia a través de la cual la ciudadanía participará en la toma de decisiones del Gobierno departamental? Este es un debate que aún no se ha dado y que hará al resultado de la gestión autonómica y su implementación.
Competencias y recursos
¿Qué mecanismos deberían considerarse a la hora de asignar competencias y consiguientemente presupuestos para las autonomías departamentales? ¿Se debe seguir el modelo aplicado en la participación popular en base a la cantidad de habitantes? ¿Hasta qué punto esta asignación puede y debe ceñirse a lo propuesto hasta ahora por el Órgano Ejecutivo –consta esto en el Anteproyecto de Ley Marco de Autonomías y Descentralización del Ministerio de Autonomía– de tomar en cuenta las capacidades institucionales para estos fines? De acuerdo con Juan Carlos Urenda “la fórmula debe tomar en cuenta la población –para lo cual urge un nuevo Censo que haga justicia a la realidad actual–, el costo de la competencia, el alcance social del servicio prestado y las capacidades institucionales”.
Aquí caben dos apreciaciones. La primera es que las competencias ya están asignadas en la CPE vigente y, por lo tanto, dada su preeminencia, no deberían necesitar validación a través de una ley para ser cumplidas. La segunda es que al abrirse la puerta a que las competencias sean asignadas a través de una instancia estatal que verifique capacidades institucionales, también se abren las puertas para que, por la misma vía, esta instancia retire competencias a las autonomías existentes. Carlos Romero, ministro de Autonomía, indicó tiempo atrás en un evento público que esta verificación tenía como principal objetivo la asignación de competencias a las autonomías indígenas. Esto debido a que, efectivamente, existen territorios indígenas que carecen de capacidades institucionales para asumir las competencias que les son asignadas por la CPE. Esto se verifica además en la forma de redacción de la CPE, que indica que “las autonomías indígena originario campesinas podrán ejercer las siguientes competencias exclusivas…” y que “la región indígena originario campesina, asumirá las competencias que le sean transferidas o delegadas”. Esto quiere decir que se abre otro escenario de negociación y debate a un proceso que es de por sí muy complejo.
El control social y las autonomías
¿Qué escenarios plantea el control social en las autonomías departamentales? La figura del control social aún no ha sido suficientemente debatida entre la ciudadanía y si bien figura en la CPE no queda claro de qué se trata en lo práctico ni quiénes son sus protagonistas. La CPE refiere que “la sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado”. Pero el concepto mismo de sociedad civil organizada es vago y ni los teóricos de la izquierda latinoamericana parecen ponerse muy de acuerdo respecto a su significado y sus alcances.
Juan Carlos Urenda profundiza sobre este tema desde perspectivas políticas y constitucionales. Indica que “el control social no ha dado buenos resultados en Bolivia. La Constitución vigente no define con precisión quiénes ejercen el control social. Se limita a establecer que la sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, y luego establece que la ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social. Hay razones para presumir que este poder estaría diseñado para empoderar, por lo pronto, a los sindicatos y movimientos sociales controlados por el partido de Gobierno”.
Las principales competencias que le da la CPE al control social son las siguientes: participa en la formulación de las políticas de Estado; participa en el diseño de las políticas públicas; controla la gestión pública en todos los niveles de Gobierno –nacional, regional, departamental, municipal, indígena–; apoya al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de leyes; coordina la planificación y control con los órganos y funciones del Estado; el Órgano Electoral debe contar con su apoyo para las postulaciones de los candidatos a los cargos públicos; solicita la revocatoria de mandato de las autoridades elegidas democráticamente. Como se ve, los alcances del control social planteados en la CPE no son menores y pueden resultar eventualmente incómodos en primera instancia para el mismo partido de Gobierno. Juan Carlos Urenda agrega: “Si el control social codefine las políticas de Estado y controla a todas, absolutamente todas, las entidades estatales, incluidos los gobiernos subnacionales, y a las privadas que manejan recursos fiscales; participa en la elaboración de las leyes –¿la constitucionalización del cerco?–, tiene acceso a la información relativa a los recursos públicos y, finalmente, propone la revocatoria del mandato de los democráticamente elegidos, entonces, estamos ante un contrapoder que favorece la práctica del chantaje y con seguridad generará la erosión del sistema democrático de representación proporcional y de sus instituciones”.
Sin duda que el control social plantea un reto importante no sólo para el Estado Plurinacional y para el Órgano Ejecutivo sino para la sociedad boliviana en su conjunto.
Estado Plurinacional y autonomías
¿Qué tan coherente es el modelo autonómico con el planteamiento del Vicepresidente García Linera de un Estado central fuerte? ¿Qué tanto se condice el modelo autonómico con el Estado Plurinacional? ¿Qué voluntad política real puede haber de derivar recursos desde la administración del Estado central a los gobiernos departamentales si en medio está un proyecto político que, hasta donde se ve, se plantea ser el proveedor monopólico de bienestar? Juan Carlos Urenda considera que “hay una contradicción entre el Estado central fuerte y el modelo autonómico. En el MAS ha habido una conversión sin fe en el tema autonómico. No hay en realidad auténtica vocación autonómica y eso traerá un conflicto permanente entre el Gobierno central y los gobiernos territoriales autónomos. Hay una asimetría brutal entre las expectativas de los departamentos y gobiernos autónomos y las expectativas centralizadoras del nivel central de Gobierno. Es de vital importancia reformar la Constitución en el régimen de distribución de competencias para que se pueda compatibilizar de alguna manera con los estatutos autonómicos aprobados por amplia mayoría en Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija”.
Lo que se ve entonces es un panorama complejo. El porvenir de las autonomías dista mucho de ser algo prístino y resuelto. ¿Qué tanto puede responder a las expectativas de la ciudadanía una gestión autonómica con menos recursos que los que manejaban las prefecturas? ¿Cuáles son las posibilidades reales del Estado boliviano de asignar recursos para las autonomías en vista de la baja en la renta por hidrocarburos? ¿Está pensado el modelo autonómico para empoderar al ciudadano? ¿Cómo se realiza en la práctica la idea de que con las autonomías se debería acercar al ciudadano a las decisiones sobre el manejo de la cosa pública? ¿Cómo se cruza en todo esto el control social? ¿Qué tanto se condicen las autonomías con el planteamiento de un Estado central fuerte? ¿Cuál la relación conceptual y doctrinal entre el Estado Plurinacional y las autonomías? No son preguntas fáciles y sin embargo son las necesarias ya que sobre sus respuestas se irá construyendo el país en que viviremos.
Una de las primeras cosas que salta a la vista es que las posibles soluciones que se vayan a trabajar requieren mucha, muchísima, honestidad de los actores políticos y de la sociedad boliviana en su conjunto. Sinceridad de parte del Gobierno central para expresar claramente su proyecto, sus alcances y sus posibilidades económicas. Sinceridad por parte de los gobiernos departamentales para asumir frente a la ciudadanía la realidad del modelo autonómico, sus posibilidades y también sus contradicciones y aspectos perfectibles. Sinceridad y paciencia por parte de la sociedad civil para ir debatiendo e interiorizando un proceso por demás complejo, peliagudo y a la vez fascinante. Sin estas saludables aproximaciones a la verdad este proceso corre el serio riesgo de convertirse en una burla más a las expectativas de los ciudadanos bolivianos que, desde el momento en que asuman su cargo las autoridades electas en abril, estarán viviendo una nueva Bolivia plurinacional a la vez que autonómica.
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