Pablo Javier Deheza
El modelo autonómico de Estado ya es una realidad; sin embargo, su aplicación, a la luz de una Ley Marco de espíritu centralista, se muestra conflictiva, como montar un corcel brioso; para hacerla factible urgen los pactos y concesiones mutuos de parte de los actores del proceso. O cambiar la Constitución Política del Estado.
Se ha promulgado esta semana la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Lejos de ser este un proceso cerrado, por lo que se ve a partir de la mencionada ley y de las naturales circunstancias en la construcción de un proceso de por sí complejo, quedan aún muchas cosas por pensar, pactar, legislar y poner en marcha. Es saludable y necesario que las partes involucradas –es decir, de un modo u otro, todos los bolivianos–, vayamos comprendiendo que tendremos que seguir pactando y soportando tensiones de uno y otro lado. Esto implica tires y aflojes, cesiones y avances, corcoveos varios de todos los actores.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización es, evidentemente y como lo es en sí todo el proceso autonómico, obra humana perfectible. Lo que se ve hasta ahora es que no hay mucho espacio para que los protagonistas políticos hayan quedado del todo satisfechos con la referida Ley. El Gobierno, finalmente, está legislando y poniendo en marcha un proceso que siempre le resultó incómodo, en el que no creyó; que le pone cortapisas a su vocación de concentración del poder y de manejo discrecional de la cosa pública. La oposición, finalmente, tampoco tiene una autonomía como la que pensaba ni es ese paraguas bajo el cual, en el caso de Santa Cruz, buena parte del establishment pensaba encontrar un espacio para seguir manejando las cosas a su modo. La ciudadanía boliviana, finalmente, tampoco tiene un proceso autonómico que aparezca hasta el momento como algo más o menos ya resuelto, coherente y en capacidad de funcionar sin seguir generando mayores conflictos.
Juan Carlos Urenda –intelectual cruceño, gestor e impulsor del proceso autonómico, además de ex candidato a la Gobernación cruceña– tiene percepciones bastante decididas acerca de la situación actual del proceso autonómico y de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
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El espíritu centralista de la Ley
¿Hasta qué punto es posible entender que la mencionada Ley pueda considerarse un avance? ¿Es aceptable lo que plantea la misma en relación a las aspiraciones de los cruceños y de todos los bolivianos en su conjunto que votaron a favor del proceso autonómico? Urenda responde a estas interrogantes señalando que ésta “no es un avance en ningún sentido, desde el punto de vista autonómico, por cuanto su objeto fundamental es regular veinte competencias que corresponden al nivel central del Estado”. Señala que “la Ley que autoriza el ejercicio de las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales es la Ley 17”. Esta Ley 17 es la Ley Transitoria para el Funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas, la misma que en su Artículo 6 nos remite al Artículo 300 de la CPE donde están claramente identificadas las competencias exclusivas que tendrán las autonomías departamentales. Hasta ahí la Ley Marco sería superflua –al menos en lo que hace a las competencias exclusivas para la Gobernación de Santa Cruz–, pero el proceso autonómico es evidentemente muy complicado. Están también las autonomías indígenas, una autonomía territorial y cinco autonomías departamentales en medio que todavía necesitan dotarse de estatutos para las cuales esta Ley Marco era una necesidad.
Así las cosas, ¿es sostenible en el tiempo esta Ley Marco tal como ha sido aprobada? Juan Carlos Urenda indica que ésta “es sostenible en el tiempo que dure la actual CPE. Para que tengamos una autonomía razonable es necesario cambiar parcialmente la Constitución, lo que hoy se puede lograr mediante una ley de dos tercios. La Ley es centralista porque responde a la Constitución, como no podía ser de otra manera”. Es parte de una lógica de tensiones y negociaciones. En ese mismo sentido, por ejemplo, los estatutos autonómicos de Santa Cruz fueron también formulados de modo maximalista. El Ministro de Autonomías, Carlos Romero, parece tener bien asumida esta realidad. En días pasados y públicamente manifestó que la Ley Marco “no es un paquete cerrado”. Justamente, la noche del lunes 19, debatieron sobre la Ley Marco en un programa televisivo en la red Unitel Juan Carlos Urenda y Carlos Romero. Ambos coincidieron en que habrá todavía que realizar pactos y cesiones de uno y otro lado. Ambos coincidieron en que son necesarios ajustes y modificaciones que tendrán que ser considerados respecto a la CPE, la Ley Marco y los estatutos.
Aquí cabe una reflexión. El proceso autonómico lo estamos construyendo las y los bolivianos a partir de lo que somos y con nuestra muy propia idiosincrasia de por medio. No somos extraterrestres ni londinenses de tomarnos el té a las cuatro en punto. En esa nuestra muy boliviana forma de proceder es que estamos yendo con la lógica de redactar leyes primero y pactar después. Ni el proceso constituyente ni el proceso de los estatutos ni esta Ley Marco han significado espacios de debate con las otras partes implicadas. Si debate hubo, éste fue hacia el interior de cada hecho y entre los convencidos de cada uno. Bueno, ahí están ahora cada uno por su lado. Como que ya va siendo la buena hora de sentarse a generar los pactos necesarios que debieron haberse gestado desde el inicio mismo. En cualquier tipo de contrato que se firme –las leyes siguen siendo una forma de los mismos–, primero se establece claramente, se conversan y consensúan los pactos que ha de reflejar ese contrato y luego recién se sientan las partes a poner eso en forma escrita. Pero como a los bolivianos nos gusta hacer algunas cosas al revés, ahí estamos; empezando por el MAS y la forma en que llevó adelante el proceso constituyente, que más pronto que tarde tendrá que dejar de verse como cosa oleada y sacramentada para que retome su sentido de perfectibilidad por el bien mismo del proceso de cambio y del país.
Autonomías sin recursos propios
Ahora bien, mucho se ha hablado de los recursos y de las competencias en tanto que concesiones –término convencional sólo para los fines– por parte del nivel central del Estado; sin embargo, y de acuerdo a varios analistas, no habrá un proceso autonómico serio mientras éstas no se planteen la generación de sus propios recursos. Sobre este tema, Juan Carlos Urenda señala que esto “es cierto, no hay autonomía sin descentralización fiscal. Esto es, sin potestad tributaria de las entidades territoriales. Sin embargo, para que ésta puedan generar sus propios recursos o los gobiernos departamentales puedan crear tributos, se requiere una ley del nivel central del Estado. Eso simplemente no es autonomía”. Más allá del marco legal al que hace referencia apropiadamente Juan Carlos Urenda, parece que no hay una idea clara por parte de la Gobernación cruceña acerca de cómo generar estos recursos. Crear impuestos no es una medida políticamente popular en ningún lugar del mundo y es algo que además requiere un trabajo de concientización sobre la ciudadanía y una gestión que permita imponer tributos a partir de un valor moral entendible.
Pero también está en esta circunstancia la marcha de la CIDOB. Este es un hecho que también hace al proceso autonómico y a la Ley Marco. Juan Carlos Urenda señala que “hay que valorar la lucha de los indígenas en defensa de sus derechos. Es un ejemplo que deberían imitar los gobiernos municipales y los departamentales. Por lo menos en plantear orgánicamente propuestas luego de haber estudiado y debatido sus derechos. Sus propuestas son radicales por cuanto la CPE, demagógica e irresponsablemente, les concedió esos derechos. Se les fue la mano en la pretensión de aprobar por usos y costumbres sus estatutos. Tienen nomás que ir a un referéndum por respeto a los no indígenas que viven en las comunidades indígenas”.
Como se ve, el proceso autonómico es algo a lo que todavía le falta un largo trecho. Quizás la única certeza hoy en día acerca del mismo es que se trata, a todas luces y más allá de los corcoveos de unos y otros, de un proceso irreversible que terminará dibujando la Bolivia del siglo XXI.
La Ley Marco regula el centralismo
Juan Carlos Urenda
1. No autonomiza recursos a favor de las entidades autónomas. Se limita a mencionar los porcentajes de asignación de recursos del nivel central, recursos que, por ser centralizados, pueden ser recortados, reasignados o suspendidos en cualquier momento.
2. No establece descentralización fiscal ya que, por mandato de la Constitución, se requiere que leyes del nivel central de Gobierno regulen la capacidad de los gobiernos departamentales para establecer tributos.
3. Ratifica el mandato constitucional propio de estados radicalmente centralistas: todas las competencias no establecidas en la Constitución y todos los vacíos de ley corresponden a la esfera del nivel central del Estado. Esto es justamente lo contrario de lo normado en todos los regímenes autonómicos del mundo.
4. Establece un Estado de planificación centralizada propio de estados de socialismo radical, no democrático. La planificación centralizada es absolutamente contradictoria con los estados autónomos.
Esta es la segunda batalla perdida, la primera fue la aprobación del texto constitucional. No se ha perdido, naturalmente, la guerra. Para encarar la lucha hacia el futuro, no debemos mentirnos ni generar falsas expectativas a la población, y debemos considerar una estrategia destinada a modificar en la medida de lo posible la madre del cordero: las competencias constitucionales excesivamente centralistas.
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