El famoso Convenio 169

Raúl España*

Convenio 169 Imágenes 2 Este instrumento internacional que ha adquirido recientemente notoriedad en el país a raíz de la esforzada movilización de los indignados del TIPNIS, fue aprobado en la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989 con el objeto de brindar protección integral a los pueblos indígenas y tribales. Este convenio, ratificado por Bolivia mediante Ley 1257 en julio de 1991, significó un cambio radical de la visión de la cuestión indígena que hasta ese momento, a través del Convenio 107 del año 1957, se orientaba a integrar, a asimilar a los indígenas a las sociedades nacionales en que habitan.

El Convenio 169 abandona el enfoque integracionista y adopta como principios básicos el respeto de las culturas, de las formas de vida e instituciones tradicionales de los indígenas y busca su participación efectiva en las decisiones que les afecten. Esta transformación se expresa primero por la arduamente discutida utilización del término “pueblos” en vez de poblaciones -con que se los denominaba hasta entonces- por las implicaciones que el término “pueblo” tiene en el derecho y en la legislación internacionales, al punto que en su artículo 1.3 el Convenio aclara que el término pueblo no debe interpretarse en el sentido de los derechos “que puedan conferirse a dicho término en el derecho internacional”.



El Convenio prescribe que “los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales” y que “no deberá emplearse ninguna forma de fuerza o de coacción” que viole esos derechos y los que otorga el Convenio a los indígenas, entre ellos el de igualdad, respeto a su identidad social y cultural, el resguardo de las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las tierras que tradicionalmente ocupan, los recursos naturales existentes en sus tierras y el medio ambiente.

La consulta, según el Convenio, tiene las siguientes características:

– Es obligatoria en cuanto se dé el caso de “que se prevea” cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectar directamente a los indígenas.

– Es aplicable a un ámbito universal de temas, obras o políticas, ya que cualquiera que fuere proviene inescapablemente de medidas normativas o administrativas. La construcción de una “carretera cuyo trazado atraviese aldeas indígenas” está incluida -pese a la opinión de una alta autoridad nacional- como un caso ejemplar de ejecución del Convenio en la Guía elaborada por la OIT (Pág. 17) para la aplicación del 169. En tanto que los recursos naturales están expresamente incluidos en el Convenio como materia de consulta, aunque pertenezcan al Estado (Art. 15.2).

– Debe realizarse en forma previa a la ejecución de la medida que se prevea que pueda causar perjuicios a las poblaciones indígenas (Art. 6.1.a) incluyendo los minerales o hidrocarburos, caso en el que, lo dice el Art. 16.2, se debe consultar “antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras”, disposición que concuerda con el Art. 30 II.15 de la Constitución Política del Estado.

– Tiene que efectuarse de buena fe y de una manera adecuada a las circunstancias y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr un consentimiento (Art. 6.2).

– No es un derecho de veto. Se supone que mediante la consulta se atenderán las objeciones de los indígenas o se llegará a acuerdos, pero los resultados de la consulta que no generen acuerdos no son vinculantes, salvo el caso de desplazamiento o reubicación de sus tierras tradicionales, que requiere necesariamente el consentimiento del pueblo concernido (Art. 16.2), así como el almacenamiento de materiales peligrosos en sus tierras (Declaración de las Naciones Unidas acerca de los Pueblos Indígenas).

La consideración de este tratado se realizó durante dos conferencias de la OIT en los años 1988 y 1989, a través de deliberaciones tripartitas particularmente complejas que me tocó presidir, designado por la conferencia, en ambos años, en las que participé como embajador de la República de Bolivia. A más de constituir un tema sustancialmente distinto a los que habitualmente trata la OIT –de carácter obrero-patronal- y con una delegación laboral amplia y vistosamente reforzada por representantes indígenas de casi todo el mundo, se trataron temas harto delicados que se incorporaron al Convenio, como los de tierras, territorios, derecho y jurisdicción penal y la propia adopción del término pueblos que se debatió a profundidad.

De todos modos, el conflicto del TIPNIS puso en gran escena en el país la vigencia y aplicación del Convenio 169, que en adelante será seguramente invocado con mayor frecuencia y fidelidad.

*Abogado. Fue embajador de Bolivia ante las NNUU en Ginebra y delegado empleador en la OIT

Página Siete – La Paz