Juan Carlos Urenda
En una primera aproximación al tema, la interrogante es ¿Porqué federalismo y no autonomía? Y, para responderla, necesitamos saber si en Bolivia actualmente existen autonomías departamentales de verdad, y, la respuesta es no. Si bien los departamentos tienen asambleas legislativas departamentales y gobernadores elegidos por voto popular, estos carecen de las suficientes competencias autonómicas como para que el modelo sea verdaderamente autonómico. La Constitución vigente no incorporó, ni por asomo, las competencias autonómicas aprobadas en los referendums departamentales de Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija el año 2008, a pesar que no fueron anulados ni acusados de fraude por nadie. Hay pues, autonomías “semánticas”, en la famosa definición de Loewenstein pero, en la práctica, en los hechos, Bolivia es un país muy centralizado. El diseño de la distribución de competencias insertas en la Constitución es mezquino y malintencionado para evitar una real autonomización de los departamentos, a lo que se debe agregar una docena de leyes que, en el decenio masista que siguió a la promulgación de la Constitución, centralizaron indisimuladamente el país como efecto de un gobierno con vocación no solo centralista sino, además, autoritario. Esto, aparejado a la tibieza, y algunos errores graves -como haber anulado los estatutos-referéndums de Pando, Tarija y Santa Cruz- con que enfrentaron el centralismo gubernamental quienes estaban llamados a luchar por ella, como la mayoría de las gobernaciones, municipios y otras organizaciones de la sociedad civil, configuraron en Bolivia una curiosa autonomía centralizada que envilece el concepto de autonomías territoriales como se lo conoce universalmente.
Por lo anterior, lo que tenemos hoy es un centralismo que, en algunos segmentos, es peor que el que teníamos antes del proceso de autonomización, como por ejemplo en educación y policía, y, en el que el nivel central de gobierno controla aproximadamente el 85 por ciento del total de los ingresos económicos del estado. Entonces, una primera conclusión es que el diseño boliviano actual de “autonomías” es a todas luces insuficiente, así como ha sido la gestión de reclamo de los actores involucrados, lo que ha traído como consecuencia el centralismo vigente. Con ese panorama, es por demás de comprensible que surjan voces de disconformidad con el modelo actual de “autonomías” y que propongan cambiarlo por uno federal y que ello tenga aceptación en segmentos importantes de la población boliviana.
Un segundo aspecto a considerar es la diferencia entre autonomías territoriales y federalismo. Figurativamente, las autonomías se encuentran en mitad del camino entre el unitarismo centralizado y el federalismo y, por ello, si se quiere llegar al federalismo, el tránsito por un proceso de autonomización es materialmente ineludible. La diferencia entre ambos modelos radica en la mayor o menor cantidad y calidad autonómica de competencias asignadas a las entidades territoriales (departamentos, en nuestro caso). Esto es, que al federalismo le corresponden mayores competencias que a las autonomías. Consecuentemente, una segunda conclusión es que autonomías y federalismo no son conceptos antagónicos, sino que son parte del mismo proceso descentralizador del Estado desde el extremo del Estado unitario centralizado hasta el Estado federal fuertemente descentralizado y compuesto. Por ejemplo, en los Estados federales, los Estados miembros por lo general tienen la capacidad de dictar sus propios códigos civiles y penales, lo que no ocurre en los territorios autónomos. Entonces, en resumidas cuentas, a muy grosso modo, es una cuestión de mayor o menor cantidad y calidad descentralizadora de competencias para que se denomine Estado federal (amplias competencias) o Estado de autonomías (competencias territoriales limitadas). Por lo anterior, concluimos que no es posible pasar de un Estado unitario centralizado a uno federal, sin pasar por lo que se conoce por autonomías territoriales, proceso por el cual está transitando Bolivia. Los países federales o nacieron de esa forma por haberse conformado entre entidades mas o menos independientes, como EEUU o Alemania, o transitaron del unitarismo centralizado al federalismo vía procesos de autonomización, como el que inició Bolivia.
Una tercera interrogante es qué hacer para pavimentar el camino al federalismo. Hacer borrón y cuenta nueva no sería una buena opción en lo que respecta a temas procedimentales, aunque pareciera una opción válida en términos electorales por la frustración reinante en el país con relación al centralismo que da la impresión de no tener solución de continuidad. Para ello, habría un primer escollo: los referéndums y la Constitución diseñan formalmente un Estado autonómico, no federal, por lo que para borrar todo y reiniciar un proceso federal debiera comenzarse por hacer un referéndum nacional por el federalismo, lo que significaría partir de cero.
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Por ello, el camino más razonable sería aprovechar lo hasta ahora avanzado en el proceso autonómico, ahorrando así tiempo, esfuerzos y logros, y es además una solución práctica y eficiente a efectos de validez constitucional. Utilizar el camino de las autonomías para llegar al federalismo es la lección que nos da la experiencia internacional como el caso belga que, en tres reformas constitucionales, los años 1970, 1980 y 1989, transitó por las autonomías regionales hasta llegar finalmente al federalismo. O el caso español que, en los hechos, luego de haber transitado más de cuarenta años de autonomías regionales, su diseño institucional se acerca hoy más a un Estado federal que a uno autonómico, sin que el federalismo se hubiera establecido formalmente en su Constitución y, a pesar de ello, competencialmente, España es más federal de Argentina o México, por ejemplo, que son federales. Por ello, el debate no debiera referirse a autonomía o federalismo, sino sobre qué competencias queremos los bolivianos que estén en manos los gobiernos subnacionales.
Hay que tomar en cuenta que la mayoría de las competencias exclusivas de los departamentos establecidas en el artículo 300 de la Constitución no son, en su gran mayoría, competencias autonómicas y que las competencias concurrentes y compartidas son engañosas por cuando en todas ellas corresponde al nivel central dictar una ley nacional para su existencia y, ahí, el centralismo boliviano de todas las épocas ha demostrado enorme sagacidad para frenar las energías descentralizadoras.
En esa línea, para avanzar hacia el federalismo, se tendría que aprovechar las estructuras institucionales del sistema constitucional autonómico, esto es, las asambleas departamentales legislativas y los gobernadores elegidos por voto popular para no ponerlas en riesgo. Asimismo, agotar lo que hubiera de autonomización en la Constitución actual, aplicando, en lo posible, las 36 competencias “exclusivas” otorgadas a los departamentos. Lo que restaría por hacer, demandaría un esfuerzo mayúsculo: desmontar cada una de las leyes centralistas dictadas en el pasado decenio, tarea que tiene que ver con las áreas de recursos fiscales, educación, salud, deporte, impuestos, juegos de azar, tributos, seguridad y otros, una tarea que requiere una vocación autonómica transversal en casi todas las áreas del gobierno central en coordinación con los subnacionales.
Finalmente, para que haya una efectiva autonomización o federalización del Estado, una tarea ineludible -la principal- es la modificación parcial de la Constitución ampliando competencias verdaderamente autonómicas en favor de los gobiernos subnacionales.
El concepto de Estado federal tiene a su favor que no admite medias tintas ni engaños como el que Bolivia ha sido objeto. Tiene a su favor que conlleva un sentimiento y modelo claro, inequívoco y, eso, en el marco de la política, especialmente en tiempos electorales, suele ser definitorio.