No basta una nueva distribución de recursos; hace falta redefinir competencias y alcanzar un pacto sobre el Estado.
Por Pablo Deheza
El 50-50 dejó de ser una consigna electoral para convertirse en un punto de disputa política. Los nueve gobernadores del país sellaron el 16 de julio, en La Paz, una alianza para exigir su implementación. El presidente Rodrigo Paz los convocó a una cumbre el 5 de agosto en Sucre para discutir, por fin, qué significa esa promesa electoral que atravesó su campaña. A ocho meses de gestión, la fórmula que ofrecía repartir a partes iguales los recursos entre el nivel central y las regiones no se concreta. No tiene una delimitación clara, metodología, cronograma y tampoco una definición que los ministros puedan repetir de manera coincidente. Mientras tanto, la economía impone su propia agenda: caída de los ingresos por hidrocarburos, déficit fiscal persistente y crisis económica con inflación. Encima, una negociación con organismos internacionales que pasa, inevitablemente, por el ajuste.
Para entender qué se discute detrás del 50-50, qué es posible y qué no, Animal Político, de La Razón, conversó con dos voces que llegan al tema desde orillas distintas. Nos acompañan Armando Ortuño, economista e investigador, y Vladimir Peña, abogado y exsecretario de Gobierno de la Gobernación de Santa Cruz, conocedor de la lucha autonomista cruceña. Lo notable es que, partiendo de trayectorias diferentes, ambos convergen en lo esencial: discutir plata sin discutir funciones es un camino al fracaso. El desenlace del 50-50 exige algo que Bolivia no ha logrado en dos décadas de proceso autonómico: un pacto de Estado.
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Significante vacío
Sobre el origen hay pocas dudas. «El 50-50 es el eslogan, pero tiene que ver con una aceleración del proceso de descentralización», explica Ortuño. Le reconoce al actual presidente del país un mérito singular. «Probablemente el 50-50 es la única propuesta auténticamente propia de la campaña de Rodrigo Paz», señala. Puntualiza que fue algo distinto en una elección donde el resto de los candidatos estaba concentrado en el ajuste económico y la liberalización. El problema es lo que vino después. «No ha habido en ocho meses una propuesta específica de qué quiere decir esa descentralización, qué contenido va a tener, qué pasos, qué secuencia, qué temporalidad».
Peña inscribe la consigna en una genealogía más larga. Para él, se trata de «un tema postergado hace más de una década, que es el pacto fiscal, ahora llamado 50-50». Recuerda que esa postergación tuvo autor. «El MAS fue un gobierno antiautonomista» que inventó «una ruta inacabable» para que el debate nunca llegara a lo concreto. Sobre la promesa de Paz, sostiene que «era una ambigüedad, una frase sin contenido y sin desarrollo. Y ahora ni siquiera dos ministros del presidente pueden dar una explicación coincidente sobre qué es el 50-50», observa. Peor aún, «parece que el Gobierno no quiere clarificarse porque quiere dejarlo en el limbo».
El exsecretario departamental traza una comparación cuestionadora. «Cada vez veo más parecido el discurso del gobierno de Rodrigo Paz al discurso del MAS». Este último usó el censo —resultados provisionales, definitivos, finales, tanto en 2012 como en 2024— como condición previa para demorar el pacto fiscal.
Recursos y competencias
Con todo, la vaguedad del 50-50 como consigna de campaña acabó teniendo un efecto paradójico: al no definir nada, terminó prometiéndolo todo. Así, hoy son otros los que la están definiendo. «Parecería que la iniciativa, en términos del contenido, se le escapa un poco de las manos al propio Gobierno», advierte Ortuño. La propuesta del gobernador cruceño Juan Pablo Velasco de coparticipar impuestos y la articulación de los nueve gobernadores marcan, para el economista, un salto cualitativo. «Ya no son expectativas; lo complicado es que ya se vuelven propuestas», advierte.
La distribución actual de los recursos públicos no nació de un diseño, sino de una acumulación de luchas y reivindicaciones: la autonomía universitaria de la década de 1930, las regalías departamentales de los 50, la coparticipación municipal de la Participación Popular en los 90, el IDH de 2005. Peña extrae de ese recorrido una constatación demoledora sobre el proceso autonómico del siglo XXI: cambiamos la Constitución, aprobamos la Ley Marco y una treintena de leyes de desarrollo, «pero curiosamente en ninguna de esas leyes ves transferencias de recursos». Su conclusión es que «todo es del siglo pasado». De ahí nace su pregunta de fondo. «¿Qué significa haber transformado un Estado centralista en un Estado autonómico, cuando la financiación no cambió un ápice?».
Realismo sobre la economía
Ortuño acepta la deuda histórica, pero desmonta la manera en que se la quiere cobrar. Para el economista, el debate arrastra dos falacias. La primera es creer que se puede repartir mejor la torta sin discutir qué hace cada nivel del Estado. «Ningún proceso de descentralización fiscal es coherente ni va a funcionar si no está asociado a una discusión de las competencias». Su síntesis es lapidaria: «No puedes distribuir plata sin redistribuir funciones», asevera. La segunda falacia es creer que hay mucho que repartir. «La poca plata que tiene el Estado boliviano ya está asignada a ciertas funciones. Si le quitas plata al nivel central, algunas funciones no se van a poder cumplir».
El economista invita a correr el foco de la billetera hacia los servicios. «El Estado no es una entelequia», presta salud, educación, seguridad e infraestructura. Entonces, la pregunta relevante no es cuánta plata más recibe una gobernación, sino quién debe definir, por ejemplo, qué maestros van a una escuela y quién evalúa su rendimiento. «La eficacia y la eficiencia que todos buscamos vienen de la organización y de la definición de estos servicios, no necesariamente de cuánta plata más haya». Por eso desconfía de la premura. «Esta es una discusión de fondo, no es la discusión de la reunión del próximo domingo con el presidente».
Repartir en tiempo de crisis
Sobre el telón de fondo fiscal, Ortuño no deja espacio para la ilusión. «Ahora no tienes plata ni para yapa. Entonces es desvestir un santo para vestir a otro». La creencia de que en el nivel central hay abundancia escondida es, dice, una mitología. «Lo que se va a cortar del gobierno central no es para reasignarlo, es para cortarlo», precisa. Y la tendencia no ayuda. «La torta de recursos fiscales es una que más bien se está reduciendo y se va a reducir más en los próximos dos o tres años».
A eso se suma una restricción externa que casi nadie en el país quiere pronunciar en voz alta. La negociación con el Fondo Monetario Internacional y otros organismos «pasa por ajustes fiscales. Lo siento mucho: esa es una restricción real». La advertencia final tiene un matiz que suele olvidarse en el debate regional. «Cuando hablamos de déficit fiscal, es un déficit de todo el Estado boliviano, no del gobierno central», incluidas las ineficiencias de gobernaciones y municipios.
Peña no niega el estrechamiento de los recursos, pero introduce una sospecha política que le da nervio al debate. Su temor es que la escasez se convierta en la nueva coartada dilatoria. «No lo hicieron en tiempos de vacas gordas, e intentar que ahora, en tiempos de vacas flacas, se pretenda condicionar puede distorsionar esto. Nos puede llevar a otro debate sin sentido». Reclama, además, coherencia al discurso de la austeridad. Hay que salir de los clichés de que el Estado no tiene plata «pero después el derroche sigue por otros lados».
Qué es posible y qué no
El exsecretario departamental le dedica su alegato más personal a la dependencia rentista. «Es inaudito que en el siglo XXI la salud y la educación sigan atadas a la cotización del crudo. Yo no quiero que mis hijos, mis nietos y los suyos tengan su salud, su educación y su prosperidad dependiendo del barril de petróleo. Cuando el barril se desploma, ¿qué hacemos? ¿Cerramos los hospitales? ¿Les ponemos llave a las escuelas?».
¿Y los candados constitucionales? Ambos coinciden en que existen —los recursos naturales y la definición de impuestos son potestad del nivel central— y en que no son excusa para la parálisis. Ortuño ve «un margen regulatorio que se puede trabajar» ajustando la Ley Marco de Autonomías y normas menores, sin reforma constitucional inmediata.
Peña va más lejos. «Es mentira eso de que se necesite un gran andamiaje jurídico para cambiar las cosas. Yo creo que acá lo que falta es voluntad política», afirma. Cita el ejemplo del prediario: esa carga sin ley que le cuesta a la Gobernación cruceña «entre 30 y 40 millones de bolivianos» al año para sufragar los costos de una justicia fallida. Indica que «la detención preventiva se ha convertido en una industria en nuestro país». Si esa distorsión sobrevive dos décadas sin que nadie invoque la Constitución para corregirla, argumenta, la vara con la que se mide el pacto fiscal es selectiva.
¿Más plata, mejores gobiernos?
Hay un supuesto adicional que el debate regional prefiere no examinar: que más recursos para las entidades territoriales producirán, mecánicamente, mejor gestión. La evidencia invita al escepticismo. Las gobernaciones heredaron el andamiaje de las prefecturas de los años 90 y éstas, a su vez, de las viejas corporaciones de desarrollo —Cordecruz, Cordeco, Cordepaz, entre otras—, creadas en la década de 1970 y que absorbieron las empresas de la Corporación Boliviana de Fomento cuando esta se liquidó a mediados de los 80.
Las corporaciones hicieron de la planificación su razón de ser, pero esa función quedó relegada cuando derivaron en gobiernos departamentales e instancias de representación política. Las mancomunidades municipales que florecieron con la Participación Popular se vaciaron con la bonanza en la década de 2010. Al presente, si bien la forma institucional persiste, los municipios no tienen incentivos para llevar adelante esfuerzos conjuntos. Como botón de muestra, la región metropolitana de Santa Cruz, la más grande del país, no cuenta hoy con ninguna política pública metropolitana en ejecución.
Ortuño parte de esa constatación. Argumenta que, consecuentemente, la pregunta de fondo es «cómo hacer funcionar eficazmente los servicios públicos con menos recursos y si la descentralización sirve para eso». Bien pensada, sostiene, la descentralización puede ser un instrumento para gastar mejor. Plantea, por ejemplo, transferir a las entidades territoriales el protagonismo en la nueva cartera de inversión pública que vendrá con el financiamiento externo. Más concretamente, ordenar de una vez el financiamiento de la salud, donde «para pagar un servicio tienes que tener tres cuentas (nacional, departamental y municipal)».
Peña acepta el diagnóstico institucional y reclama que concejos y asambleas departamentales funcionen como verdaderos parlamentos regionales. También aboga por el fin de las cuotas partidarias en los cargos públicos. Pero planta un límite: el desempeño de las autoridades no puede volverse condición previa del pacto fiscal, porque «ahí se estaría castigando a la gente y no a los políticos». La sabiduría de la democracia, recuerda, es la alternancia: los malos gobiernos se cambian con votos, no cerrando instituciones.
Condenados a entenderse
¿Adónde conduce todo esto? Ortuño teme una mecánica conocida. «Si partes de premisas y expectativas no realistas, siempre va a haber frustración. Y el siguiente paso de la frustración es el conflicto». Su recomendación es «transparentar las restricciones que tenemos frente a este proceso, que creo que nadie está transparentando». Pero no se queda en la advertencia: propone una agenda de corto plazo aterrizada en servicios y funciones, y otra de mediano plazo más ambiciosa. «¿Por qué de aquí a tres o cuatro años no nos planteamos un nuevo modelo concertado y ajustado de autonomías, que incluso pueda viabilizarse con un ajuste constitucional?». Sabe el costo de su realismo y prevé que muchos autonomistas no compartirán su criterio.
Peña, por su lado, formula una exigencia cualitativa. La financiación autonómica, dice, «no se debe mirar en función de qué político va a tener la billetera más gorda para administrar, sino en función de cuáles son las necesidades de la gente». Eso requiere lo que el país esquivó en tiempos de abundancia. «Se necesita pacto de Estado», dice. Uno que fije objetivos a diez años en salud y educación, con tareas y parámetros medibles. Y lee en la sociedad un mandato nuevo tras años de polarización rentable para las partes enfrentadas. La gente dice «pónganse de acuerdo, ya se fueron los peleadores. Supuestamente ustedes vienen a hacer una política distinta, son el cambio, pero el cambio tiene que dar señas, y hasta ahora no hay ninguna».
Su planteamiento final bien podría estar en el centro de la mesa del 5 de agosto en Sucre: un presidente en sus primeros meses junto a nueve gobernadores nuevos, de signos distintos, «que están condenados a entenderse». La alternativa la resumió Ortuño con crudeza: si el 50-50 se reduce a repartir plata que no existe, «todo esto puede acabar mal». Entre la promesa que cada quien llenó a su manera y el pacto de Estado que nadie ha construido, Bolivia tiene apenas algunas semanas para decidir qué camino elegir, en medio de una crisis que no tiene cara de ser paciente.
Fuente: La Razón
