En una entrevista de balance, el ministro de la Presidencia plantea que Bolivia debe avanzar hacia una nueva etapa de reformas del Estado. Defiende los decretos que limitaron las contrataciones directas y los descuentos automáticos por planilla, advierte que el futuro de las empresas públicas exige decisiones urgentes y propone institucionalizar entidades estratégicas para recuperar transparencia, eficiencia y confianza.
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Puede parecer una contradicción, pero el ministro de la Presidencia está convencido de que Bolivia necesita, simultáneamente, construir puentes de confianza y gobernabilidad y avanzar hacia una segunda etapa de reformas orientadas a recuperar la institucionalidad, la transparencia y la eficiencia del Estado.
En esta entrevista, José Luis Lupo aborda algunas de las decisiones impulsadas desde el Ministerio de la Presidencia en este sentido, desde la eliminación de mecanismos excepcionales de contratación directa y la regulación de los descuentos salariales hasta la delicada situación de las empresas públicas. Pero, también advierte sobre las tareas pendientes: profesionalizar la gestión pública, institucionalizar entidades estratégicas y construir un Estado que responda al ciudadano antes que a intereses políticos o corporativos.
P. Si tuviera que encontrar un hilo conductor entre algunas de las decisiones que usted ha impulsado desde el Ministerio de la Presidencia, ¿cuál sería?
R. Creo que hay una idea que las une: recuperar la institucionalidad del Estado y ponerla al servicio del ciudadano.
Durante demasiado tiempo fuimos acumulando excepciones, discrecionalidades y prácticas que terminaron naturalizándose. Cuando eso ocurre, las instituciones dejan de funcionar con reglas previsibles y empiezan a depender de decisiones coyunturales, intereses particulares o relaciones de poder. El Estado no puede funcionar así.
Un ciudadano tiene derecho a saber cómo se utiliza el dinero público. Un trabajador tiene derecho a decidir sobre el salario que recibe por su esfuerzo. Una empresa pública debe rendir cuentas sobre los recursos que administra. Y las instituciones estratégicas del país tienen que funcionar con profesionalismo, independencia y continuidad, más allá de quién ocupe circunstancialmente el Gobierno.
Para mí, esa es una tarea esencial: pasar de un Estado discrecional a un Estado institucional.
P. Una de las últimas decisiones fue la promulgación del Decreto Supremo 5654. ¿Qué cambia concretamente esta norma?
R. Cambia un principio que considero fundamental: el salario pertenece al trabajador y es el trabajador quien debe decidir sobre él. El Decreto Supremo 5654 regula los descuentos, contribuciones y retenciones por planilla en las entidades públicas del nivel central. Establece claramente cuáles son los conceptos permitidos y deja sin efecto otros descuentos automáticos que no estén comprendidos dentro de ellos.
Estamos hablando de cinco conceptos permitidos: aportes a la seguridad social de largo plazo; faltas, atrasos y sanciones administrativas; RC-IVA; retenciones judiciales por asistencia familiar; y recuperaciones en favor del Estado por cobros indebidos. Nada más.
Lo importante es comprender la filosofía de la norma. No estamos discutiendo si una persona debe o no pertenecer a un sindicato. Tampoco estamos cuestionando la organización sindical. Todo lo contrario: defendemos plenamente la libertad sindical.
Lo que decimos es que libertad sindical también significa libertad para decidir. Si un trabajador quiere contribuir voluntariamente a su organización, tiene todo el derecho de hacerlo. Pero esa contribución debe surgir de su voluntad, no de un mecanismo automático administrado desde el Estado.
P. Algunos sectores sindicales sostienen que el decreto busca debilitar a las organizaciones de trabajadores.
R. No comparto esa interpretación. Una organización sindical fuerte debería ser fuerte por la confianza y el respaldo voluntario de sus afiliados, no porque una entidad estatal actúe como agente automático de retención. Los sindicatos deben ser independientes del Gobierno y el Gobierno debe ser independiente de los sindicatos. Esa distancia es saludable para ambos y fortalece la democracia.
La libertad de asociación implica el derecho a afiliarse, organizarse y participar. Pero también supone que las decisiones económicas de cada trabajador sean respetadas.
Por eso hemos sido muy claros: quien quiera realizar un aporte voluntario puede hacerlo mediante un mecanismo individual, expreso, revocable y verificable. El Decreto no elimina el derecho a aportar; elimina la intermediación obligatoria del Estado en ese aporte.
P. ¿Diría entonces que el DS 5654 forma parte de una política más amplia de transparencia?
R. Absolutamente. Transparencia y libertad no significa solamente publicar información en una página web. Significa reducir los espacios donde alguien puede decidir sobre recursos ajenos sin suficiente control o consentimiento. Y aquí encuentro una conexión muy clara con otra decisión que tomamos: el Decreto Supremo 5600.
Durante años se fueron acumulando autorizaciones excepcionales para realizar contrataciones directas en distintas entidades del Estado. La excepción comenzó a convertirse en una práctica habitual. Lo que según la Ley Safco era prohibido (contrataciones directas por parte del Ejecutivo, excepto en casos de emergencia o excepcionales contemplados en la norma), se convirtió en moneda corriente en el anterior gobierno. ¿Cómo se puede explicar que el aeropuertos en lugares recónditos, hospitales que hasta ahora no funcionan hayan significado millonarios gastos realizados mediante contrataciones directas? ¿Qué emergencia supone la construcción del museo en Orinoca o la realización del Dakar? Todas estas “obras” fueron hechas por contrataciones directas que representaron una sola urgencia: institucionalizar la corrupción.
El DS 5600 buscó corregir precisamente eso: dejar sin efecto más de 160 disposiciones que habilitaban contrataciones directas como excepción al régimen general de contratación pública. Los procesos iniciados antes de la vigencia de la norma no quedaron paralizados, pero hacia adelante la señal fue inequívoca: la contratación pública debe volver a reglas transparentes, competitivas y verificables.
P. ¿Por qué era tan importante eliminar esas excepciones?
R. Porque el problema de la contratación directa no es solamente económico. Es institucional. Cuando la excepción se vuelve regla, desaparecen controles, disminuye la competencia y aumenta la discrecionalidad. Y donde existe demasiada discrecionalidad en el manejo de recursos públicos, inevitablemente aumenta el riesgo de corrupción.
No estoy diciendo que toda contratación directa sea corrupción. Hay circunstancias excepcionales en las que puede ser necesaria y la propia legislación contempla situaciones específicas. Lo que no puede existir es un sistema paralelo y permanente de excepciones.
La competencia protege al Estado. La transparencia protege al funcionario. Y ambas protegen al ciudadano. El dinero público no tiene dueño circunstancial. Pertenece a los bolivianos.
P. Otro diagnóstico particularmente preocupante presentado durante su gestión es el de las empresas públicas. ¿Qué encontró el Gobierno?
R. Encontramos una situación que Bolivia debe mirar con seriedad. Durante mucho tiempo confundimos la existencia de empresas públicas con desarrollo. Pero una empresa no genera desarrollo por el simple hecho de pertenecer al Estado.
Una empresa pública tiene que cumplir un propósito. Tiene que generar valor económico o valor social, y preferiblemente ambos. Tiene que demostrar que los recursos que recibe producen resultados para el país y que cubren ámbitos que no son atendidos por el sector privado. No debería significar ni competir ni duplicar esfuerzos que puedan ser mejor llevados por la empresa privada.
El diagnóstico preliminar realizado por la OFEP mostró situaciones financieras y patrimoniales muy delicadas en varias empresas, además de niveles significativos de endeudamiento y proyectos de nuevas empresas con baja ejecución.
Esto representa un problema fiscal, evidentemente, pero también un problema institucional y estratégico. Porque cada recurso que el Estado destina indefinidamente a sostener una estructura ineficiente es un recurso que deja de estar disponible para un hospital, una escuela, una carretera, un sistema de agua, seguridad ciudadana o inversión productiva. Administrar bien una empresa pública es, por tanto, una decisión profundamente social.
P. ¿La solución es cerrar empresas públicas o privatizarlas?
R. Esa sería una simplificación irresponsable. No todas las empresas públicas son iguales y, por tanto, no pueden recibir el mismo tratamiento.
Hay empresas estratégicas que Bolivia necesita y que debemos fortalecer. Hay empresas potencialmente viables que requieren una profunda reestructuración, ya sea a través de alianza público privadas o concesiones a gobiernos subnacionales. Sin embargo, existen otras cuya continuidad debe ser evaluada con responsabilidad porque pueden haber dejado de cumplir el propósito económico o social para el que fueron creadas. El verdadero debate no es ideológico.
Por ejemplo, se está diciendo que el Gobierno quiere cerrar Mi Teleférico porque da pérdidas y es totalmente falso. Si bien es una empresa que necesita subsidio del TGN, presta un servicio imprescindible para el paceño y es un símbolo de la ciudad. Otras como BoA debieran competir en una política de cielos abiertos.
P. ¿Quién debe tomar ahora esas decisiones?
R. El diagnóstico está planteado y ahora corresponde que cada ministerio cabeza de sector establezca un plan de acción y cronograma de trabajo a la brevedad posible para resolver la situación de las empresas que están bajo su competencia y adoptar las decisiones que correspondan. Ese trabajo no debería postergarse.
Cada empresa necesita un diagnóstico individual y una hoja de ruta: fortalecimiento, reestructuración, transformación o, cuando corresponda y exista sustento técnico y legal, evaluar otras alternativas. Lo importante es que las decisiones se tomen con criterios técnicos y no políticos. La política hacia las empresas públicas debe estar guiada por tres principios: resultados, transparencia y sostenibilidad. Y agregaría un cuarto: rendición de cuentas.
P. Usted ha utilizado una frase: Bolivia debe pasar de un «Estado empresario» a un «Estado estratega». ¿Qué significa?
R. Significa que durante demasiado tiempo confundimos el tamaño del Estado con la fortaleza del Estado. No son lo mismo.
Un Estado no es más fuerte porque tenga más empresas, más oficinas o más funcionarios. Es más fuerte cuando funciona, planifica, regula bien, supervisa y exige resultados. Cuando protege los recursos públicos, brinda servicios de calidad y cuando tiene la capacidad de pensar más allá de la coyuntura.
Un Estado puede tener empresas públicas, naturalmente, especialmente en sectores fundamentales y estratégicos para el desarrollo nacional. Pero esas empresas deben tener objetivos claros, buena gobernanza corporativa, profesionales capacitados, disciplina financiera y mecanismos rigurosos de evaluación.
El Estado debe saber por qué tiene una empresa, qué espera de ella y cómo mide sus resultados.
P. ¿Ese mismo principio se aplica a empresas estratégicas como YPFB?
R. Con mayor razón. YPFB es una institución estratégica para Bolivia. Precisamente por eso no puede estar sometida permanentemente a la improvisación, a la rotación política o a decisiones de corto plazo; necesita reordenamiento y transparencia.
Lo que podemos ver actualmente es que no sólo tenemos empresas públicas que no hacen otra cosas que representar un gasto fiscal, sino que las empresas estratégicas (como YPFB, ENDE y otras) no están funcionando apropiadamente, están afectadas por la corrupción y la ineficiencia. Estas empresas necesitan a los mejores profesionales disponibles; necesitan estabilidad, necesitan planificación de largo plazo y directorios profesionales. Necesitan controles y una cultura institucional que trascienda a los gobiernos.
Una empresa estratégica no se fortalece politizándola. Se fortalece institucionalizándola.
P. Usted plantea que esa institucionalización debe extenderse también al Banco Central y a la Aduana Nacional. ¿Por qué?
R. Porque Bolivia necesita recuperar algo esencial para cualquier país que aspire a desarrollarse: instituciones confiables.
El Banco Central de Bolivia no puede ser visto simplemente como una dependencia administrativa más del Gobierno de turno. Su credibilidad tiene efectos directos sobre la confianza, la seguridad jurídica, las expectativas económicas y la estabilidad del país. ¿Qué inversiones extranjeras podemos esperar con un Banco Central que responde al mismo gobierno?
La Aduana Nacional tampoco puede funcionar como un espacio de distribución política. Es una institución fundamental para la recaudación, la facilitación del comercio exterior y la lucha contra el contrabando.
Recordemos las gestiones de Juan Antonio Morales en el Banco Central, José María Bakovic en lo que era el Servicio Nacional de Caminos (hoy ABC), o Amparo Ballivián en la Aduana. Más allá de cualquier apreciación política, fueron gestiones clave en la institucionalización del país y dejaron ejemplo de transparencia que deben ser emulados.
P. ¿Está proponiendo independencia absoluta de estas instituciones respecto del Gobierno?
R. Estoy proponiendo algo distinto y, a mi juicio, más importante: independencia técnica dentro del marco institucional que establece la Constitución y las leyes.
Las instituciones públicas tienen responsabilidades políticas, legales y administrativas claramente definidas. Nadie propone que funcionen al margen del Estado. Pero una cosa es responder institucionalmente al Estado y otra muy distinta depender de la voluntad política cotidiana. Necesitamos instituciones capaces de tomar decisiones técnicas aunque esas decisiones no siempre sean las más cómodas políticamente. Eso es madurez institucional y eso genera confianza.
P. ¿Por qué considera que este debate es urgente?
R. Porque Bolivia necesita recuperar confianza y la confianza es probablemente el recurso más escaso y más valioso que tiene hoy nuestro país. Necesitamos confianza del ciudadano en sus instituciones, del trabajador en el Estado, del empresario que quiere invertir, del productor que necesita reglas previsibles. Pero también y no menos importante, de la comunidad internacional y los organismos de financiamiento.
No se construye confianza con discursos sino con instituciones. Cuando un país tiene un Banco Central creíble, una administración tributaria profesional, una Aduana eficiente, empresas públicas transparentes y un sistema de contratación competitivo, envía una señal poderosa: aquí existen reglas. Y donde existen reglas, existe previsibilidad, y donde existe previsibilidad, puede existir inversión y desarrollo.
P. Viendo estas decisiones en conjunto -contrataciones directas, descuentos salariales, empresas públicas, institucionalización-, ¿estamos ante una agenda de reforma del Estado?
R. Creo que inevitablemente Bolivia tendrá que encarar una reforma profunda del Estado, pero debemos entender bien qué significa reformar. No se trata simplemente de achicar el Estado, tampoco de agrandarlo. Se trata de hacerlo funcionar mejor.
Durante demasiado tiempo el debate boliviano estuvo atrapado entre dos extremos: quienes creían que todos los problemas se resolvían con más Estado y quienes pensaban que se resolvían con menos Estado. Creo que la pregunta correcta es otra: ¿Qué Estado necesitamos? Necesitamos un Estado fuerte donde debe ser fuerte, ágil donde debe ser ágil, austero donde existen excesos y siempre transparente y profundamente sensible frente a las necesidades de la gente.
P. Usted habla mucho de institucionalidad. Sin embargo, las reformas institucionales suelen ser menos visibles políticamente que una obra o un bono. ¿Por qué insistir en ellas?
R. Porque las instituciones son la infraestructura invisible del desarrollo. Una carretera se ve, un hospital y una escuela ahí quedan, pero una institución sólida muchas veces no se ve, aunque es la que permite que la carretera se adjudique transparentemente, que el hospital tenga medicamentos, que la escuela funcione y que los recursos públicos lleguen a su destino.
Los países que progresan no lo hacen solamente porque tienen buenos gobiernos, progresan porque construyen instituciones que continúan funcionando incluso cuando cambian los gobiernos. Ese es el salto que Bolivia necesita dar.
P. ¿Qué tareas considera que no deberían quedar pendientes?
R. Hay varias. La evaluación y reestructuración de las empresas públicas no debería detenerse; la institucionalización de las principales entidades del Estado debe avanzar: tenemos que profundizar la transparencia en las contrataciones públicas; necesitamos recuperar la disciplina financiera; debemos fortalecer la seguridad jurídica y tenemos que construir un servicio público donde el mérito y la capacidad profesional tengan cada vez más peso que la pertenencia política.
Todo esto con el paquete de leyes que son impostergables, como la Ley de Hidrocarburos, de Minería, de Electricidad, de Inversiones, y las reformas de la justicia, del sistema electoral y la CPE para dar paso a un nuevo modelo de Estado.
P. ¿Qué le preocupa que pueda ocurrir si esas tareas no se realizan?
R. Que volvamos a administrar las consecuencias sin resolver las causas. Las crisis tienen una característica peligrosa: cuando terminan, generan la ilusión de que el problema desapareció. No siempre es así.
Muchas veces la crisis termina, pero las condiciones que la produjeron permanecen intactas. Por eso creo que la peor decisión que puede tomar un gobierno después de superar una crisis es convencerse de que haberla superado significa que no volverá a ocurrir.
El Estado tiene que aprender, corregir y anticiparse. Gobernar no puede consistir permanentemente en apagar incendios.
P. Después de estos meses en el Ministerio de la Presidencia, ¿qué conclusión saca sobre el funcionamiento del Estado boliviano?
R. Que Bolivia tiene enormes capacidades, pero necesita instituciones a la altura de su sociedad. Nuestro país cambió y votó por ese cambio: los ciudadanos son más exigentes, quieren transparencia, resultados, oportunidades y mejores servicios.
Quizá durante mucho tiempo pensamos que modernizar el Estado solo significaba digitalizar trámites o comprar tecnología. Eso es necesario, pero no suficiente. Modernizar el Estado significa cambiar una cultura y pasar de la discrecionalidad a las reglas, de la opacidad a la transparencia. Significa que el funcionario estatal sea sobre todo un servidor público, que el Estado esté realmente al servicio de la gente.
P. Si tuviera que resumir qué principio debería guiar la siguiente etapa, ¿cuál sería?
R. Construir confianza. Todo empieza ahí. Los gobiernos somos pasajeros, pero las instituciones permanecen. Y quizá una de las mayores responsabilidades de quienes tenemos temporalmente el privilegio de servir al país sea dejar instituciones un poco más fuertes, un poco más transparentes y un poco más independientes de como las encontramos.
Porque al final, el verdadero legado de una gestión no debería medirse solamente por las decisiones que tomó mientras estuvo en el poder, sino por la capacidad que dejó instalada para que el Estado siga funcionando cuando sus protagonistas ya no estén allí.
