José Luis Santistevan Justiniano*
1º. Antes de la comparación entre los estatutos adecuados de Pando y el modelo de estatuto cruceño es importante hacer algunas consideraciones:
-La Constitución Política del Estado es el problema estructural de las autonomías, porque centraliza la mayoría de las competencias (83) y los recursos de las autonomías en el nivel central. Aquí el problema es estructural porque hay que modificar parcialmente la Constitución.
-Al margen de este problema estructural, la Asamblea Legislativa Plurinacional, re-centralizó las competencias y los recursos de las autonomías mediante leyes especiales, sobre competencias exclusivas, compartidas y concurrentes, así dictó, la Ley marco de autonomías, leyes financiales, ley de clasificación de impuestos, ley de transporte, ley seguridad ciudadana, ley de electricidad, ley de cooperativas, ley de bebidas alcohólicas y ley de juegos de azar etc. Esta acción ha señalado la ruta crítica de la actual autonomía.
-La consecuencia más nefasta, es la actuación del actual Tribunal Constitucional, mediante la Declaración Constitucional No. 0001/2013 del 12 de marzo de 2013, ha otorgado validez a todas estas normas señaladas para la realización de las cartas orgánicas y consiguientemente los estatutos, porque son dos autonomías que basan su desarrollo en la actual constitución.
-El otro gran problema de la adecuación de los Estatutos en cuatro departamentos, es la falta de competencias, porque la CPE señala casi todo para el nivel central incluido el manejo de los recursos, con aval constitucional y de las leyes especiales citadas, entre lo poco que deja para desarrollar es el autogobierno, es decir: la conformación de la institucionalidad de los gobiernos autónomos como los vice gobernadores, sub gobernadores, números de asambleístas, etc.
-La adecuación del estatuto de Pando tiene estas características: refleja el modelo de la autonomía diseñada por el gobierno central, es decir, autonomiza poco y el propio estatuto otorga validez a las leyes dictadas por el gobierno y el nivel central. Cuando el estatuto solo debiera estar supeditado a la CPE y no a las leyes, porque los estatutos poseen voto popular.
-La adecuación del actual Estatuto de Pando, NO tiene nada que ver con el Estatuto de Pando aprobado mediante referéndum el año 2008, porque en el Estatuto de Pando del año 2008 establecía normas similares al Estatuto cruceño de 2008, es decir, Otros niveles competenciales, otra forma de captar y administrar sus recursos, y otra forma de control departamental sobre las instituciones.
Existe una enorme diferencia entre la autonomía del actual gobierno central y las autonomías de las regiones que optaron y ganaron el referéndum de 2006 y 2008.
¿Cuál es la novedad del estatuto de Pando? La conformación del autogobierno: la figura del vicegobernador (art.48) electo por voto popular, y la conformación de la Asamblea Departamental con 21 asambleístas (Art. 37-II), uno por municipio, por población, y tres asambleístas indígenas.
Todo lo demás del estatuto de pando está en la constitución y en las leyes centrales que ha dictado la Asamblea Plurinacional, por ello el Tribunal Constitucional no ha tenido inconveniente en aprobar su adecuación para que entre en vigencia en forma inmediata.
En términos políticos, el Gobierno nacional ha convertido la autonomía y al departamento de Pando en un experimento, para desgastar políticamente a las autonomías de los tres restantes departamentos donde no habrá voto popular para los Estatutos. ¿Por qué no lo hizo en La Paz si tiene dos tercios en la Asamblea Departamental? Porque en La Paz el estatuto irá a voto popular y los paceños decidirán en las urnas. En Pando el estatuto no irá a voto, además, el gobierno tiene la alcaldesa de Cobija y el gobernador, ambos del MAS.
El Gobierno central quiere convertir a Pando en su patio trasero.
2º. Estructuras y diferencias entre el estatuto de pando adecuado y el estatuto de santa cruz sin adecuar.
*Estatuto de Pando adecuado:
TÍTULO I
1. Capitulo uno: Expresa la naturaleza del departamento de Pando y su Estatuto, la sumisión a la CPE y la amazonia.
2. Capitulo dos: Los datos del departamento, ubicación, efemérides, símbolos etc.
3. Capitulo tres: Principios, fines, sistema de gobierno.
La mayoría de estos elementos declarativos se encuentran en los principios Básicos de la CPE y las leyes, y no otorgan menos ni más autonomías, territorialidad o recursos. Por ejemplo la CPE en su artículo 390 establece que la cuenca amazónica comprende la totalidad del departamento de Pando, la provincia Iturralde de La Paz y las provincias Vaca Diez y Ballivián del Beni. Su administración territorial e institucional es centralizada.
TÍTULO II. Derechos, Equidad de Género, Protección y deberes.
Todo lo escrito en el Estatuto adecuado de Pando está en los primeros 102 artículos de la Constitución y constituyen derechos de categoría universal. Lo que hace la adecuación del Estatuto es repetir los conceptos constitucionales. No define nada nuevo.
TÍTULO III. Estructura y Organización del Gobierno Departamental (Autogobierno)
1º. Tiene dos elementos nuevos con relación a la actual gobernación: La figura del VICEGOBERNADOR (art.48) electo por voto popular, y la conformación de la Asamblea Departamental 21 asambleístas (Art. 37-II) Uno por municipio, por población, y tres asambleístas indígenas.
Las provincias se administran por delegados designados por el Gobernador en cada provincia, sin transferencia de recursos y competencias menores.
2º. Establece las competencias que la actual CPE le otorga: Exclusivas hasta el mismo número de la CPE repite 36 (ver art. 30), las compartidas 7 y las concurrentes que son 16.
3º. La Asamblea departamental tiene competencias y atribuciones de acuerdo a su Reglamento Interno (ver art. 45).
TÍTULO IV. Participación y Control Social
Señala el mandato de la CPE y el concepto y desarrollo de la Ley de Participación y Control Social No. 341. (art.58).
TÍTULO V. Desconcentración y Descentralización administrativa
En Pando se hará mediante Ley departamental y establece la figura de los delegados provinciales nombrados por el Gobernador (art. 61).
TÍTULO VI. Patrimonio y fuentes de ingresos
Repite los recursos señalados por el art. 341 de la CPE y establece los ingresos propios sobre impuestos, tasas, contribuciones especiales y patentes (ver art. 65), sin embargo, la Ley No. 154 de Clasificación de Impuestos señala cuales son los impuestos que pueden crear las gobernaciones. Todas las gobernaciones se hallan imposibilitadas por ley para crear nuevos impuestos diferentes a los señalados en la ley 154.
TITULO VII. Estructura Económica Departamental
Establece el Plan de Desarrollo Departamental (esto ya viene de la Participación Popular), el turismo amazónico, biodiversidad y medio ambiente, desarrollo productivo agroforestal, silvopastoril, ganadería y piscicultura. Todo esto es parte de las 36 competencias que le otorga la CPE al Gobierno departamental, sin embargo, hay competencias relacionadas con competencias exclusivas del nivel central, por ejemplo: El Estatuto adecuado NO establece nada transcendental sobre el tema de tierras. En este Título se establece la creación de empresas departamentales lo que significa un avance si se materializa, sobre todo si son castañeras (art. 83).
TITULO VIII. Salud y Educación
La salud y educación ya están definidas por el nivel central del Estado, el Estatuto adecuado define solo el apoyo del Gobierno departamental, porque ambas están centralizadas, por ejemplo en salud hay un Ministerio cabeza de los SEDUCAS y los hospitales de tercer nivel son de competencia departamental sin recursos para ítem e infraestructura, lo que sucede actualmente en Santa Cruz. (ver art. 87-88).
TITULO IX. Régimen Jurídico
Las normas del Estatuto repiten la cualidad legislativa que poseen los Gobiernos departamentales en base a la CPE.
TITULO X. Reforma
La reforma total o parcial se aprueba mediante voto popular, conforme al CPE y la ley marco de autonomías 031.
En las disposiciones transitorias enumera las leyes que serán aprobadas en términos perentorios: Estas leyes se refieren a las competencias (36) que señala el art. 300 de la CPE para las autonomías departamentales.
• Estatuto de Santa Cruz sin adecuar: (para ver algunas diferencias)
1º. TITULO I. Del departamento autónomo de Santa Cruz
1. Capitulo uno: Expresa la naturaleza del departamento de Santa Cruz y su Estatuto, la sumisión a la CPE y la unidad de Bolivia.
2. Capitulo dos: Los derechos de todos los ciudadanos que son mucho más extensos que los del Estatuto adecuado de Pando, los instrumentos de la democracia participativa, los símbolos y las lenguas.
La mayoría de estos elementos declarativos también se encuentran en los principios básicos de la CPE y las leyes, porque son de categoría universal y no otorgan menos ni más autonomías, territorialidad o recursos. Ambos son similares.
TÍTULO II. Competencias del Gobierno Departamental
Expresa las competencias en un número de 43, diferentes a las establecidas en el art. 300 de la CPE y a lo escrito en el Estatuto adecuado de Pando.
Por ejemplo: algunas competencias cruceñas sobre los impuestos, presupuesto y hacienda departamental, la justicia, fiscalía, las tierras, cooperativas, educación, salud, recursos naturales, materia electoral y otras.
El Estatuto de adecuado de Pando repite las 36 competencias que le señala la CPE que son diferentes en cantidad y cualidad con el Estatuto de Santa Cruz.
TÍTULO III. De los Órganos del Gobierno Departamental (Autogobierno)
1º. Tiene elementos diferentes con el Estatuto adecuado de Pando:
• El Gobernador y el Vice Gobernador son electos por voto popular.
• El Subgobernador en provincia es elegido por voto popular en cada provincia, en el Estatuto de Pando hay un delegado por provincia designado por el gobernador.
• La atribución de la Asamblea Legislativa cruceña es legislar sobre las 41 competencias que posee el departamento, en el Estatuto de Pando solo legisla sobre las 36 competencias de la CPE y que son distintas a las competencias de Santa Cruz.
• La Asamblea está compuesta por provincia, población y territorios indígenas. En el Estatuto de Pando está compuesta por municipios y pueblos indígenas.
TÍTULO IV. De los Regímenes Especiales
Los regímenes constituyen las materias de institucionalidad sobre las competencias:
• El Estatuto de Santa Cruz establece 17 Regímenes Especiales que desarrollan el ámbito competencial de las 41 competencias: Régimen de salud, educación, tierras, seguridad ciudadana, cooperativas, derechos humanos, administración de justicia, recursos naturales, electoral, provincial, libertad de prensa y otros,
En el Estatuto adecuado de Pando el alcance competencial no llega al 30% del Estatuto cruceño, por ejemplo no señala: la libertad de prensa, cooperativas, tierras, justicia, derechos humanos, grupos vulnerables, provincial, transporte y otros. La educación y salud tiene otro alcance diferente en el Estatuto de Pando con relación al cruceño. La administración tributaria y los ingresos son completamente diferentes entre ambos estatutos. Mientras el cruceño puede crear impuestos el de Pando no puede hacerlo. Aunque esta competencia este señalada para el nivel central por mandato de la Ley 154.
TÍTULO V. De los Gobiernos Municipales Autónomos
El Estatuto adecuado de Pando no establece nada con relación a los Gobiernos municipales, el Estatuto cruceño ratificó las competencias que poseían los municipios. Sin embargo este nivel de autonomías ya está en al CPE, la Ley 031 y la Ley 482 de Gobiernos Municipales.
TÍTULO VI. Reforma del Estatuto
En Estatuto adecuado de Pando, la reforma total o parcial se aprueba mediante voto popular, conforme al CPE y la ley marco de autonomías 031. En el Estatuto cruceño la reforma parcial se aprueba por dos tercios de los miembros de la Asamblea y no señala que vaya a voto popular. En todo caso, cualquier reforma tendrá que ir a voto popular puesto que esta norma está en la CPE.
En las disposiciones transitorias el Estatuto cruceño establece todo el tránsito del orden institucional transitorio anterior al régimen de las autonomías. Todas estas normas del Estatuto cruceño quedaron sin efecto a partir de la nueva CPE.
• Como se puede observar, el Estatuto adecuado de Pando lo único que desarrolla, en 10 títulos y 100 artículos, es el autogobierno institucional, puesto que todo lo demás está escrito en la CPE, la Ley Marco de Autonomías y las leyes del nivel central del Estado.
• El Estatuto de Santa Cruz sin adecuar, tiene otra visión sobre las autonomías y competencias, en 6 títulos y 168 artículos, desarrollan las autonomías en el ámbito institucional del Estado, porque abarca hasta la justicia, las competencias, la administración financiera y el territorio, aunque la actual CPE no lo reconoce tal como está escrito en la actualidad.
Ambos Estatutos son normas con cualidades totalmente diferentes sobre las autonomías.
*Abogado constitucionalista