En septiembre de 2000, en el marco de la Cumbre del Milenio, los mandatarios de los países del mundo acordaron la Declaración del Milenio (Naciones Unidas, 2000), en una apuesta sin precedentes por el desarrollo equitativo. Esta declaración establece la responsabilidad de fortalecer y priorizar a las Naciones Unidas como el ámbito en el que forjar alianzas y compromisos para un mundo más libre, igualitario, solidario, seguro y tolerante. Los 189 jefes de los Estados Miembros de la Organización aprobaron un compromiso común para erradicar la pobreza, proteger los derechos humanos y la democracia, promover la dignidad humana y la igualdad, alcanzar la paz, la seguridad y el desarme, proteger el medio ambiente y fortalecer a las Naciones Unidas.
De la Declaración del Milenio se derivaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que junto con sus metas específicas asociadas buscan trazar el camino para el logro de ese mundo mejor. Los países, ricos y pobres, se han comprometido a alcanzar estos objetivos y han establecido metas cuantificables y fechas precisas para su cumplimiento. El avance en estas metas y objetivos se mide mediante un conjunto de indicadores asociados, tomando como base la situación observada en 1990 y teniendo como horizonte temporal el año 2015, que es cuando todos los países del mundo deberían haberlos alcanzado.
Las metas, consideradas realistas, prácticas y necesarias, se basaron en gran parte en la experiencia adquirida a través de las conferencias internacionales realizadas en los años noventa, incluyendo la CIPD de El Cairo en 1994. El PA-CIPD y los ODM se refuerzan mutuamente, del logro de uno depende en alguna medida el éxito de los otros. Es imposible, por lo tanto, disociar el diseño, la implementación, la gestión y el monitoreo de las políticas públicas que tengan como propósito alcanzar las metas planteadas en uno y otro caso.
Las metas del PA-CIPD están parcialmente incorporadas en el contexto de los ODM, en algunos casos de manera más directa, como por ejemplo respecto de la educación universal y la reducción de la mortalidad materna, infantil y en la niñez. En relación a esto cabe resaltar la inclusión, en octubre de 2007, de una meta vinculada al acceso universal a la salud reproductiva como parte de los ODM (meta 5b del quinto ODM). Sin embargo, algunos principios básicos de la CIPD, como los determinantes de largo plazo del desarrollo, incluyendo la dinámica demográfica a través del tiempo, han sido omitidos con frecuencia en el discurso de los ODM. Estos últimos establecen un nivel mínimo de condiciones de vida para todas las personas del planeta y resumen, pero no agotan, el conjunto de acuerdos logrados en las grandes conferencias de los años noventa, entre ellas la CIPD de El Cairo, consensos que siguen vigentes y que en varios casos apuntan a logros más ambiciosos en el avance de la lucha contra la inequidad —particularmente en materia de género—, contra la desigualdad en el acceso a la educación y las brechas que se fundan en la condición étnico-racial de las personas.
En los pasados cinco años América Latina ha logrado avances importantes, aunque los desafíos pendientes lo son aún más. A pesar que el despliegue de las acciones y otros elementos de carácter cualitativo referidos a la evolución de los indicadores se realizan en el capítulo siguiente, es posible adelantar algunas consideraciones generales para la región en su conjunto:
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· La pobreza descendió de manera notable en el quinquenio pasado, coincidiendo esta disminución con un período de excepcional dinamismo económico, la presencia de regímenes democráticos en los países y la plena vigencia del bono demográfico en la región, acompañado de una batería importante de medidas orientadas al combate de la pobreza, incluyendo planes, programas y rediseños institucionales. La población por debajo de la línea de la pobreza descendió del 44% en 2003 al 33% en 2008, y los indigentes se redujeron del 19% a casi el 13% en ese mismo período. Sin embargo, más allá de estos alentadores logros, persiste tanto un alto volumen de personas pobres e indigentes (182 millones y 71 millones, respectivamente) como una fuerte inequidad de situaciones de acuerdo al sexo, la edad, el lugar de residencia, el nivel educativo y la condición étnica de las personas. El camino a recorrer aún es largo, y en el corto plazo han de sumarse los obstáculos que supone la actual crisis económica global, que implican un esfuerzo por impedir retrocesos en lo recuperado en el campo social durante los últimos años.
· La gran mayoría de los países de la región ha disminuido la proporción de demanda insatisfecha de planificación familiar, alcanzando valores de entre el 6% y el 15%, cuando estos guarismos se situaban entre el 12% y el 25% alrededor de los años noventa. Sin embargo, solo algunos lograrán la meta de reducir esta demanda insatisfecha a la mitad que establece el Plan de Acción Regional Latinoamericano y del Caribe sobre Población y Desarrollo. Considerando la brecha entre grupos o segmentos sociales, los avances son promisorios: casi todos los países con datos disponibles estarían reduciendo la diferencia entre zonas urbanas y rurales a la mitad, y respecto del nivel de educación de las mujeres unidas ocurre algo similar, pues la mayoría estaría disminuyendo esta distancia.
· Si la tendencia se mantiene, la mayoría de los países lograría alcanzar la meta de detener y comenzar a reducir la propagación del VIH y sida. Sin embargo, hay componentes de las respuestas a esta problemática insuficientemente desarrollados, como la disponibilidad de datos sobre la situación de la epidemia entre las personas jóvenes, así como la difusión de información y el acceso a la salud sexual y reproductiva, que muestran marcadas diferencias entre los sectores sociales. A pesar de la importancia del tema, hay consenso en que la educación sexual integral, clave para la prevención del VIH, las enfermedades de transmisión sexual y los embarazos no deseados, aún no se imparte adecuadamente en la región. Las razones para ello suelen residir en obstáculos, políticos, culturales o ideológicos dentro de los países.
· Con respecto a la evolución de la mortalidad infantil, 9 de los 34 países de América Latina y el Caribe con información alcanzaron la meta en el año 2000, 17 países estarían haciéndolo de manera tardía, y 8 países aún no la logran. Sobre la meta de reducir la mortalidad infantil a la mitad partiendo de los valores de 1990, fijada para 2015, solamente 12 países lograrían cumplirla si se mantienen las tendencias. En general, los países están disminuyendo las brechas de la mortalidad infantil entre los distintos grupos sociales, pero no lo suficiente. Las inequidades continúan siendo marcadas, y los pueblos indígenas están especialmente rezagados.
· Si bien los países avanzan en la reducción de la mortalidad en la niñez, algunos todavía lo hacen a un ritmo muy lento y deben aumentar los esfuerzos para cumplir con los compromisos internacionales. Nueve países tenían en 2008 valores muy cercanos a la meta para 2015.
· La mortalidad materna permanece inaceptablemente alta en la mayoría de los países de la región y de hecho el logro del quinto ODM, que busca reducir las muertes maternas y asegurar el acceso universal a la salud reproductiva, es el que presenta menores avances.
· La mayoría de los países de la región ya alcanzó una esperanza de vida al nacer superior a los 70 años. Hay nueve países que no han llegado aún a esta meta, pero seis de ellos están muy cerca de hacerlo.
· América Latina y el Caribe sigue siendo la región más desigual del mundo con relación al acceso a los activos —tierra, capital, educación y tecnología—, lo que limita las posibilidades de cumplir con el compromiso asumido en la CIPD para 2014 y mediante los ODM para 2015. Si bien se espera lograr en general las metas sobre la reducción del hambre, la equidad de género en la educación, el acceso al agua potable y la reducción de la mortalidad infantil, la región registra progresos insuficientes para la consecución de aquellas que se plantean la reducción de la pobreza, de la mortalidad materna y el logro de la sostenibilidad ambiental. Además, los promedios regionales ocultan grandes disparidades entre los países y a su interior (Machinea, Bárcena y León, 2005).
DOS ELEMENTOS CONTEXTUALES SON INELUDIBLES PARA INTERPRETAR DEBIDAMENTE LO QUE HA OCURRIDO
Ambos se desarrollan con mayor amplitud en el capítulo siguiente, pero cabe realizar una primera mención: por una parte, la excelente coyuntura económica que atravesó la región, que coincide casi plenamente con el período sobre el que se está informando. Y por la otra, el hecho que esa coyuntura económica se dio en un marco en el que buena parte de los países de la región se benefician del “bono demográfico”, lo que contribuye, de acuerdo a ciertas investigaciones (UNFPA, 2007a; Uthoff y Cecchini, 2007; Ros, 2009), a que los mayores recursos disponibles generados por el crecimiento puedan ser destinados a una inversión y un gasto que mejoren la calidad de vida de los adolescentes, los jóvenes, las mujeres, entre otros, y no a cubrir la demanda creciente de voluminosas nuevas generaciones de niños y niñas, mientras que todavía el contingente de personas mayores no genera presiones presupuestarias propias de sociedades envejecidas. Asimismo, la población en edad de trabajar cobra en estas circunstancias un peso relativo mayor en el total de la población, y en un contexto de crecimiento de la actividad económica, todo ello contribuyó positivamente a la caída de la pobreza.
La crisis financiera actual podría poner en peligro el logro de las metas del PA-CIPD y de los ODM en varios países de la región, mediante la acción de dos fuerzas: el aumento de la pobreza y la incapacidad de los gobiernos para satisfacer la creciente demanda de servicios públicos. Tras la impresionante performance económica del “quinquenio dorado”, en el que la región vivió un período histórico de bonanza y progreso, se observa ahora una fuerte desaceleración en el crecimiento económico. Entre 2003 y 2008 el crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cápita fue del orden del 3% anual y el desempleo descendió del 11% al 7,5% (CEPAL, 2009).
Decenas de millones de latinoamericanos salieron de la pobreza y de la indigencia. Pero esta bonanza, sustentada en una mejora —aún insuficiente— de las políticas fiscales, la flexibilización del tipo de cambio, el superávit de la cuenta corriente regional, el acceso al financiamiento externo y al comercio internacional, estuvo en gran medida determinada por lo que ocurría en el resto del mundo, y por lo tanto lo que ahora sucede a escala mundial golpea duramente a la región, especialmente a los países con economías más abiertas. Esta crisis pone fin a un ciclo, interpelando al modelo actual de producción y consumo, haciendo necesario establecer un nuevo papel del Estado, que garantice la sostenibilidad y retome las banderas de la planificación.
El cumplimiento de las metas de El Cairo en 2014 y de los ODM en 2015 depende no solo de la duración y la gravedad de la crisis actual, sino también de la capacidad de los gobiernos para proteger a sus poblaciones más vulnerables durante su ocurrencia por medio de la preservación de los programas de protección social. Uno de los más duros aprendizajes de las crisis anteriores fue constatar que las pérdidas, especialmente las sociales, no son recuperadas en los siguientes ciclos de crecimiento; tomó 24 años recuperar lo perdido en el campo social como producto de la crisis de los años ochenta, y esta vez la recuperación podría ser más lenta.
Además, el logro de las metas del PA-CIPD y de los ODM depende de la realización de los compromisos de ayuda asumidos por los países desarrollados, cuyos gobiernos se enfrentan a limitaciones fiscales debido a la crisis financiera. Un ejemplo en este sentido es citado en el Informe 2009 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2008), en el que se señala que desde la mitad de la década de 1990, la mayoría de los países en desarrollo ha experimentado una importante reducción de los aportes de los países donantes con destino a la planificación familiar.
Proteger los logros, avanzar sobre lo que aún falta, hacer germinar hoy las soluciones para los problemas del mañana. Los gobiernos de la región deben implementar políticas que eviten que la tormenta económica derribe los logros sociales alcanzados. Este es un imperativo ético impulsado por la agenda de El Cairo, con un programa de acción que se yergue frente a un continente con millones de pobres, de indigentes, de excluidos. Un continente que avanza, pero en el que la desigualdad aún prevalece, y los derechos humanos, incluyendo los derechos reproductivos, no son plenamente ejercidos. El PA-CIPD no es, a fin de cuentas, ni más ni menos que un instrumento para progresar en el logro del pleno ejercicio de esos derechos. Y es por eso que este informe incorpora este enfoque para hacer una revisión sobre lo pasado y una evaluación sobre lo que vendrá.
LOS DERECHOS HUMANOS Y LA AGENDA DE LA CIPD
Uno de los mayores logros del siglo XX fue el desarrollo de un nutrido acervo de instrumentos de derecho internacional que proclaman la igualdad de los derechos de todos los seres humanos. Sobre la base de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, diversas convenciones, protocolos y acuerdos han afirmado y ampliado sus principios. Pero pese a los numerosos acuerdos concertados y tratados ratificados, la realidad es que al comenzar el siglo XXI, las mujeres y ciertos grupos excluidos, especialmente aquellos viviendo en situación de pobreza y de discriminación, no están en condiciones de ejercer sus derechos humanos fundamentales. El reto de la comunidad internacional, los Estados, los gobiernos y la sociedad en general es darle cumplimiento (UNFPA, 2008a).
Los principios y acciones que conforman el Programa de Acción de la CIPD supusieron un cambio de paradigma respecto de conferencias internacionales previas, al centrar su atención en las personas, en su condición de sujetos de derechos y en el desarrollo sostenible. El PA-CIPD incorpora la universalidad, la integralidad y la interdependencia de los derechos humanos consagrados en la Declaración Universal (principio 1), lo que incluye los derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales. Los principios consagran específicamente los derechos a la igualdad, a la no discriminación, a la vida, a la libertad y a la seguridad de la persona (principio 1); a un nivel de vida y de desarrollo adecuados (principios 2 y 3); a la igualdad de género (principio 4); al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (principio 8), a la educación (principio 10); a los derechos de los niños y niñas (principio 11) y de los migrantes (principios 12 y 13). Además, identifican las responsabilidades de la comunidad mundial, y particularmente de los países desarrollados (principio 15), para lograr el desarrollo sostenible “como un medio de garantizar el bienestar humano, compartido de forma equitativa por todos” (principio 6), para erradicar la pobreza (principio 7) y para eliminar patrones insostenibles de producción y consumo (principio 6). Las políticas de población son consideradas un aspecto integral de las políticas de desarrollo diseñadas para mejorar la calidad de vida de todas las personas (principios 5 y 6), al mismo tiempo que se reconocen los derechos reproductivos y se prohíbe la coacción en los programas de salud reproductiva (principio 8). El Programa de Acción supone así una valiosa herramienta para mejorar el nivel de disfrute de los derechos humanos reconocidos internacionalmente, y en especial para las poblaciones que viven en situaciones de mayor vulnerabilidad (Güezmes, 2004).
América Latina es la región que más ha avanzado en la suscripción de tratados internacionales de derechos humanos y cuenta con un importante desarrollo de políticas públicas en el marco de la CIPD y los ODM. Sin embargo, persiste una brecha importante en su cumplimiento, en su expresión en presupuestos públicos y, por último, en su reflejo en la calidad de vida y el ejercicio de los derechos de las personas.
Por otra parte, promover, proteger, respetar y asegurar los derechos humanos y lograr una creciente capacidad para que las personas puedan elegir, diseñar e implementar sus proyectos de vida son mandatos fundacionales de las Naciones Unidas, como indican la misma Declaración Universal de Derechos Humanos y los acuerdos y tratados internacionales posteriores que los refuerzan y amplían.
El enfoque de los derechos humanos, entendido en el marco del Programa de Reforma de las Naciones Unidas, busca: i) que la meta de los programas de cooperación sea contribuir directamente a la realización de los derechos humanos; ii) que los estándares y principios de derechos humanos (universalidad e inalienabilidad; indivisibilidad; interdependencia e interrelación; no discriminación e igualdad; participación e inclusión; responsabilidad y obligación de rendir cuentas, y el imperio de la ley) sean los que guíen la programación en todas las áreas del desarrollo; iii) que la cooperación contribuya al desarrollo de las capacidades de los titulares de deberes para cumplir con sus obligaciones y/o para que los “titulares de derechos” los reclamen (Naciones Unidas, 2003).
EL PAPEL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS BASADAS EN DERECHOS
Todo análisis de la política y de las instituciones de un país tiene que basarse en una relación fáctica entre el grado de realización de los derechos y la identificación de las principales deficiencias. Se trata de hacer realidad la aspiración común que en el país predomine un Estado democrático de derecho, es decir, no un Estado de leyes, sino uno que se someta a sí mismo al imperio de la ley, y esta a su vez al orden constitucional, donde el respeto a la dignidad humana sea un principio y una práctica generalizada, y en el que no solo se impongan la legalidad y la seguridad jurídica, sino también la justicia social y la equidad económica.
La escasez de recursos no exime a los Estados de ciertas obligaciones esenciales en la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales. Siempre debe haber acciones expeditas, constantes y eficaces para hacer progresivamente efectivos estos derechos. Es responsabilidad del Estado, de los tres poderes y de los diferentes niveles de gobierno, cumplir con las obligaciones derivadas de los pactos internacionales de derechos humanos, para lo que deben adoptar medidas legislativas, judiciales, administrativas, económicas, sociales y educativas que garanticen los derechos consagrados.
En el proceso de formulación de políticas es preciso considerar metas y estándares de derechos humanos y la forma en que estas exigencias influirán en el diseño de las estrategias de protección social y de desarrollo para reducir las inequidades. También deben tenerse en cuenta los condicionantes políticos y económicos de cada país en relación con las políticas públicas propuestas y la necesaria gobernabilidad democrática para hacer posible su sostenibilidad.
Un enfoque de derechos es normativo y se basa en el marco internacional de los derechos humanos, que considera a los ciudadanos “titulares de derechos” y a los Estados “sujetos de obligaciones”. Algunos principios comunes a los derechos humanos, como la igualdad, la no discriminación, la inclusión, la participación y la rendición de cuentas, derivan de este marco. Bajo este enfoque, los Estados están obligados a formular leyes, programas y políticas que fortalezcan la capacidad de las personas y los hogares de manejar los riesgos y mejorar su nivel de vida.
Todos los derechos humanos son pertinentes para la protección e inclusión social, comenzando con el derecho básico a un nivel de vida digno y todo el rango interdependiente de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Los derechos reproductivos y otros relacionados con la equidad de género deben insertarse en este marco general y destacar sus interacciones con los demás.
Es fundamentalmente a nivel nacional donde se operacionaliza el enfoque de derechos para la protección y la equidad social, a través de acuerdos sobre los derechos específicos que todos los ciudadanos pueden exigir. En este contexto político, se requieren procesos de negociación en los que se reconozca el valor de la redistribución de los recursos y la igualdad de los derechos de los grupos de población más desfavorecidos. Es necesario convertir estas aspiraciones en estándares y titularidades que reflejen un consenso sobre estrategias sostenibles y cuenten con una amplia aceptación.
La redistribución de los recursos para financiar los instrumentos de protección social es políticamente más viable y sostenible cuando está apoyada por un entendimiento común sobre los derechos y las obligaciones compartidas. Es decir, las políticas públicas basadas en los derechos son más sólidas cuando están articuladas a “contratos sociales” entre el Estado y los ciudadanos.
Como un esquema de referencia, se presenta un “decálogo” de temas relativos al enfoque de derechos y las políticas públicas de protección e inclusión social:
· La protección social es un derecho exigible. Los beneficiarios son titulares de derechos que tienen legítimos reclamos sobre la asignación de los recursos, la disponibilidad y el acceso a los servicios.
· Se debe identificar un conjunto de obligaciones estatales, en especial las relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales, incluidos los derechos reproductivos, que implican ciertos estándares de acceso, disponibilidad, aceptabilidad y calidad de los bienes y servicios sociales.
· La limitación de los recursos nacionales debe ponderarse con las posibles mejoras en la priorización y la reasignación. Además, se puede recurrir a la cooperación internacional para afrontar las obligaciones del Estado, teniendo en cuenta la progresividad de los derechos.
· Es preciso utilizar los estándares internacionales de derechos humanos para respaldar las estrategias nacionales de protección social y facilitar la implementación de políticas y programas.
· Hay que garantizar una protección especial a los grupos en situaciones vulnerables basadas en la identidad, la etnia o las etapas del ciclo de vida (niños y personas mayores) y la discapacidad, entre otros.
· Tiene que reconocerse la importancia de la ciudadanía como una justificación para la protección social y como un mecanismo para asegurar que los derechos se expresen en garantías claras y exigibles.
· Se debe proporcionar un conjunto de principios derivados del marco normativo internacional que pueden utilizarse para seleccionar y evaluar programas y políticas. Los principios de inclusión, igualdad y no discriminación son esenciales.
· Es preciso vincular la participación y la rendición de cuentas a las políticas de protección de derechos como parte de las estrategias de desarrollo, para pasar del enfoque de la asistencia a la inclusión social en un marco democrático.
· Hay que crear en los actores y las instituciones la capacidad para construir la ciudadanía, el conocimiento y el ejercicio de los derechos. La difusión y utilización pertinente de información sociodemográfica es un mecanismo de empoderamiento ciudadano.
· Tienen que promoverse canales de exigibilidad, transparencia y rendición de cuentas como parte de la gobernabilidad. El acceso a la justicia es una vía esencial para exigir y hacer cumplir los derechos y controlar la responsabilidad del Estado.
Fuente: Documento de proyecto “América Latina: avances y desafíos de la implementación del Programa de Acción de El Cairo, con énfasis en el período 2004-2009”, elaborado por la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)