Recientemente, fui entrevistado por “El Diario” (el decano de la prensa nacional), donde conversamos sobre el enfoque constitucional de la inversión extranjera en Bolivia.
En dicha oportunidad, mencionamos que la soberanía no significa aislamiento ni prohibición de la inversión extranjera. La soberanía consiste en que el Estado conserva la potestad de decidir libremente cómo administra sus recursos, define sus políticas públicas y ejerce jurisdicción sobre su territorio, sin subordinación a otro Estado o a intereses privados. El Órgano Legislativo producto de un debate parlamentario de calidad puede producir leyes acordes a la Constitución que permita una mayor inversión extranjera. Eso implícitamente es soberanía. La soberanía de un Estado se expresa y se limita mediante el principio de legalidad.
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La Constitución reconoce que Bolivia es un Estado libre, independiente y soberano (art. 1) y establece que los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano y de administración estatal (arts. 349 y siguientes). Esto significa que el Estado puede permitir la participación de empresas privadas, incluso extranjeras, siempre que dicha participación se encuentre sometida al ordenamiento jurídico boliviano y responda al interés nacional.
El problema no radica en la presencia de capital extranjero, sino en las condiciones bajo las cuales participa. La experiencia de la capitalización en la década de 1990, fue para algunos sectores objeto de críticas porque, ya que aducían que eso implicó una reducción del control estatal sobre empresas estratégicas. Sin embargo, desde una perspectiva estrictamente jurídica, la capitalización no implicó automáticamente una pérdida de soberanía, porque fue implementada mediante leyes aprobadas por los órganos competentes (Asamblea Legislativa).
Un Estado comienza a comprometer seriamente su soberanía cuando, por ejemplo: a) pierde la capacidad de decidir sobre sus recursos estratégicos; b) acepta cláusulas impuestas que impiden modificar sus políticas públicas; c) somete permanentemente sus decisiones a intereses extranjeros sin posibilidad de revisión y debate mediante mesas técnicas nacionales en la Asamblea Legislativa Plurinacional; y, d) renuncia al ejercicio efectivo de su jurisdicción.
En otras palabras, la soberanía no desaparece porque exista inversión extranjera; se debilita cuando el Estado deja de ejercer el poder de dirección y control sobre decisiones esenciales.
Por otro lado, ninguna ley ni reglamento puede modificar el sentido de la Constitución ni favorecer intereses particulares en contra del interés general.
La Constitución boliviana ocupa el nivel más alto de la jerarquía normativa (art. 410), por lo que: a) las leyes deben adecuarse a la Constitución; b) los decretos reglamentarios únicamente desarrollan la ley; c) ningún reglamento puede alterar el contenido constitucional.
Ello no significa que las normas de desarrollo no puedan incentivar la inversión extranjera. Lo que exige la Constitución es que esas políticas respeten principios constitucionales como: a) el interés colectivo; b) la función económica y social; c) la igualdad jurídica; d) la seguridad jurídica; e) la soberanía sobre los recursos naturales; y, f) el desarrollo integral.
Por ejemplo, puede aprobarse una ley que otorgue incentivos tributarios a inversionistas extranjeros si dichos incentivos buscan generar empleo, transferencia tecnológica o industrialización. Eso no convierte automáticamente la norma en inconstitucional.
Lo que sería incompatible con la Constitución sería dictar normas que: a) cedan la propiedad de recursos naturales en forma contraria a la Constitución; b) eliminen el control estatal cuando la Constitución exige su presencia; c) establezcan privilegios incompatibles con el principio de igualdad; y, d) desconozcan derechos fundamentales o competencias constitucionales.
En consecuencia, la reglamentación debe orientarse a partir y conforme la Constitución, al interés nacional, aunque para lograr ese interés participe capital extranjero.
El capital extranjero puede participar bajo esos parámetros, lo importante es garantizar seguridad jurídica y un sistema judicial que sea capaz de generar certidumbre jurídica, no una corrupción generalizada y desvergonzada a nivel nacional.
La Constitución de 2009 no prohíbe la inversión extranjera. Lo que hace es establecer un modelo económico distinto al predominante durante la década de 1990.
El artículo constitucional 306 reconoce una economía plural, integrada por diversas formas de organización económica: estatal; privada; comunitaria; y, cooperativa.
Por su parte, el artículo 320 dispone que la inversión boliviana tendrá prioridad frente a la extranjera, pero no excluye esta última.
Asimismo, el artículo 351 admite la participación de empresas privadas en la cadena productiva de los recursos naturales mediante contratos celebrados con el Estado, siempre bajo determinadas condiciones.
Por tanto, afirmar que la Constitución «ata» a Bolivia sería una conclusión excesiva. La Constitución boliviana permite la inversión extranjera, aunque impone límites constitucionales relacionados con: a) la propiedad originaria de los recursos naturales; b) la participación del Estado; c) el interés colectivo; d) la distribución de beneficios; y, e) la protección del patrimonio nacional.
El verdadero desafío probablemente no sea constitucional, sino institucional y económico.
Bolivia necesita: reglas claras y estables; seguridad jurídica; independencia judicial y auténtica probidad y decencia; reducción de la incertidumbre regulatoria; eficiencia administrativa; transparencia en la contratación pública; y, políticas de industrialización.
Si esas condiciones existen, la inversión extranjera puede convertirse en un instrumento para el desarrollo sin afectar la soberanía.
En cambio, si existen cambios permanentes de reglas, conflictos institucionales o inseguridad jurídica, incluso una Constitución muy flexible resultará insuficiente para atraer inversiones sostenibles.
Adviértase que mediante ley (producto del trabajo del Órgano Legislativo), se puede reformar a) Régimen tributario (crear, eliminar o modificar impuestos. Dar estabilidad tributaria de largo plazo); b) dar Garantías reforzadas a la inversión; c) Marco laboral, amerita que exista Flexibilización laboral acorde a estos tiempos; d) Asociaciones público-privadas de gran escala, especialmente si implican compromisos fiscales relevantes; entre otros más. Si no se garantizan estos temas mínimos, conlleva una fuga de la inversión privada de calidad, tanto nacional como extranjera.
Además, se debe brindar incentivos anticorrupción de prevención a todo el sector privado tanto interno como foráneo, pues lastimosamente, en muchos de dicho sector, existe la falsa y pésima creencia de que la prevención no es una inversión sino un gasto, lo ven como gasto insulto (como botar dinero) y, cuando ocurren los defectos de organización, los delitos, los abusos y las arbitrariedades en el seno de la organización privada, resulta que muchos están dispuestos a que sus problemas (los cuales antes pudieron mitigarlo y prevenirlo) sean resueltos con más corrupción (cohecho, sobornos o vulgarmente llamado amarres), alimentando de esta manera dicho monstruo que devora los recursos públicos, debilita las instituciones democráticas y frena el desarrollo social y económico, dando por resultado final: ahuyentar la inversión productiva de calidad, pues dichos comportamientos maculados, lo único que hacen es alimentar y agigantar a dicho monstruo conllevando a la expansión máxima de la corrupción generalizada y desvergonzada sumada a la desconfianza total, perjudicando absolutamente a todos, al sector público y privado.
La prevención de la corrupción no debe entenderse como un gasto administrativo, sino como una inversión que genera confianza. En la economía moderna, la confianza es un activo tan valioso como el capital financiero. Los inversionistas nacionales y extranjeros no solo evalúan la rentabilidad de un proyecto, sino también el nivel de riesgo jurídico, institucional y reputacional del país donde invertirán.
La corrupción es uno de los impuestos invisibles más costosos para una economía. No genera riqueza, destruye confianza. En cambio, la integridad corporativa, reitero, no es un gasto, es una inversión que reduce riesgos, protege el patrimonio, fortalece la competitividad empresarial y convierte al país en un destino más atractivo para la inversión nacional y extranjera. Los incentivos a la prevención de la corrupción no premian a las empresas; premian la confianza, que es el principal motor del desarrollo económico sostenible.
Finalmente, acabando la entrevista, reiteramos: La Constitución de 2009 no prohíbe la inversión extranjera. El verdadero reto es construir seguridad jurídica, instituciones confiables e incentivos para la integridad, porque la corrupción y la incertidumbre regulatoria son los principales enemigos del desarrollo.